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• 2015年3月2日，行政长官宣布委任杨伟雄先生为行政长官创新及科技顾问。^{1注释符号代表该职位的职权范围如下：(a)收集香港各界(特别是创新及科技界)对关乎创新及科技的事宜的意见；(b)分析收集所得的资料；以及(c)就香港如何善用本身的优势及如何强化"官产学研"的结合，向行政长官及政府提供创新及科技发展策略方面的意见。有关详情，请参阅Information Services Department (2015)。} 除了担任这个非受薪职位外，杨先生亦获委任为行政会议非官守议员和创新及科技咨询委员会主席。^{2注释符号代表作为行政会议非官守议员，杨先生须遵守行政会议所采用的利益申报制度之下的申报规定。他亦受保密规则和集体负责制约束，这是行政会议成员就职前须作出的誓言中的部分规定。作为一个咨询组织的主席，杨先生须根据民政事务局发出的规定申报利益。} 由于行政长官认为发展创新及科技的工作刻不容缓，而杨先生在创新及科技方面具丰富经验，所以获委任为顾问，就此特定的政策范畴直接向行政长官提供协助和意见。杨先生的委任有指定期限，即直至新的创新及科技局成立为止。
• 虽然自1997年以来只有两名行政长官特别顾问^{3注释符号代表在香港，前行政长官董建华先生曾在1997年至2005年期间，委任叶国华先生担任其特别顾问。他的职责包括就各项事宜，例如政策研究及处理台湾事务有关的问题，向行政长官提供意见。他不属于行政长官办公室，而且并无受薪，与政府亦沒有任何合约关系。特别顾问与政府各政策局并无任何正式的工作关系。由于特别顾问并非政府人员，《防止贿赂条例》(第201章)中规管公职人员的条文对其并不适用，但特别顾问亦是普通市民，因此他仍受该条例约束。关于叶先生的角色的详细资料，请参阅在2000年1月5日立法会会议席上提出的相关口头质询。,4注释符号代表除特别顾问外，行政会议及行政长官办公室其他非公务员合约人员，亦有向行政长官提供意见及支援。中央政策组及由行政长官不时委任的其他咨询组织，亦有向行政长官提供意见。}，但其他地方的政府首长及国际机构委任特别顾问的情况并不罕见。本期《资讯述要》研究海外地方在委任特别顾问方面的经验，包括特别顾问所担当的角色、如何委任特别顾问，以及与特别顾问的工作相关的行为守则，并参考了英国首相、美国总统、加拿大总理及欧盟委员会主席委任特别顾问的情况。这些特别顾问由上述首相、总统、总理及主席委任，让这些领袖除了听取其內阁大臣／部长或常任公务员的意见外，亦可获取这些特别顾问为他们个人所提供的专家意见，而这些特别顾问亦会协助履行若干特定职责。

特别顾问的主要角色

• 每个地方的特别顾问所担当的角色和职能各有不同，而该等职位亦沒有统一的定义。事实上，即使是该类职位的职衔名称，各个地方亦不尽相同。在英国及欧盟委员会，担任这类职位的人士称为特别顾问。加拿大称之为豁免人员(exempt staff)或部长幕僚^{5注释符号代表在加拿大，《公共服务雇用法》(Public Service Employment Act) 订明可委任两类顾问，向总理提供意见及支援。第一类顾问是由总理委任的豁免人员(或部长幕僚)，在总理办公室工作，负责向总理提供意见和协助。另一类则是部长的特别顾问，由总督会同枢密院(Governor-in-Council)按总理的建议委任。此类顾问通常是独立人士，负责履行特定职责，例如领导进行独立研讯或担任申诉专员。由于上述两类顾问的委任性质并不相同，本文件只涵盖豁免人员。}，而美国则称为总统助理。特别顾问可以是受薪或非受薪职位，他们可以单独工作，亦可以在团队人员辅助下工作，但一般而言，特别顾问的工作特色有若干共通点。特别顾问所担当的部分主要角色如下：
• 政治顾问：特别顾问可肩担的职务，是政治中立的公务员无法履行的职责。在英国及加拿大，与常任公务员比较，特别顾问会从一个政治考量较多和政治意识较强的角度，向首相／总理提供意见和协助。他们的工作包括进行研究、撰写演辞和政策规划；以某个范畴的专家身份提供专家意见；以及代表政府首长与不同界别的人士联络。举例而言，英国首相曾委任传媒界的专业人士，担任首相办公室的传讯总监。此外，亦曾委任个别人士担任非受薪策略专员，提供大胆创新的意见。^{6注释符号代表例子之一是前首相贝理雅委任英国广播公司前总裁伯特爵士，在2001年至2006年期间于內阁办公室担任他的非受薪特别顾问。伯特爵士被誉为贝理雅先生的"晴空畅想型参谋"(blue sky thinker)，曾就多项事宜提供机密意见，亦曾提交与伦敦、毒品、卫生、教育、交通和罪案等事宜相关的报告。}
• 独立专家：特别顾问可具备卓越非凡的资历和专业经验。在欧盟委员会，该等专家会直接向欧盟委员会的成员(包括主席)提供意见和协助，而欧盟委员会的公务员通常并不具备此等专才。有些时候，欧盟委员会的前高级人员会获委任为非受薪特别顾问，以确保欧盟委员会主席及其他成员仍可借助这些前高级人员的经验和专门知识。举例而言，欧盟委员会主席容克曾委任两名相关范畴的专家担任特别顾问，一人负责就规管事宜提供专家意见，另一人则负责就欧洲防卫政策提供专家意见。
• 诚实的中介人：特别顾问在决策过程中可担当的另一独特角色，就是可以坦言直谏，理论上不受源自內阁大臣／部长及公务员所属部门的顾虑所掣肘。美国总统的国家安全事务助理(一般称为国家安全顾问)传统上就是"诚实的中介人"，他们会以公正持平的方式，向总统陈述不同部门所建议的政策方案的利弊，并以同样不偏不倚的态度监察政策的执行情况。

委任特别顾问

权力来源

• 是次研究所涵盖的地方的共通点，在于各地在委任特别顾问时，均受到法例或既定规则规管，以及按已确立的惯常做法处理。举例而言，在美国，《美国法典》(United States Code) 第3章第105条至第107条赋权总统雇用与其关系密切的助理在白宮办公室工作。在英国，《1995年公务员事务枢密院令》(Civil Service Order in Council 1995) 和《2010年宪制改革及管治法》(Constitutional Reform and Governance Act 2010)，均就委任特别顾问一事订定条文。在加拿大，委任豁免人员受法例规管，而在欧盟委员会，委任特别顾问制度则受欧盟委员会一项正式决定所规限。相关的法例和规则往往订明委任人作出委任的权力及程序，以及特别顾问如何向其委任人问责，同时载列特别顾问的角色、职责，以及他们与公务员之间的关系。

与委任人之间的关系

• 特别顾问通常由政府首长或机构首长亲自挑选，负责向他们提供协助和意见。是次研究所涵盖的地方的共通之处，就是特别顾问只须向其委任人问责。除非任期另有订明，否则英国的特别顾问、美国的总统助理及加拿大的豁免人员的任期均由其委任人决定，或直至当届政府的任期结束为止。在欧盟委员会，特别顾问通常按可续任条款委任，每个合约任期不超过两年。一般而言，委任人负责管理辖下的特别顾问，并就特别顾问的行为负责，而特别顾问在执行职务时须向委任人直接汇报。

与公务员之间的关系

• 由于特别顾问的工作与公务员的工作截然不同，因此委任这两类人员的方式一般亦有分别。在是次研究所涵盖的所有地方，特别顾问无须通过以用人唯才的原则及竞爭等甄选公务员的程序以获得委任。在英国，虽然特别顾问拥有临时公务员的地位，但由于他们须从政治角度提供意见，因此他们不受公务员必须保持中立的规定所规限。为对特别顾问所担当的不同角色作出区分，英国及加拿大均明文规定，禁止特别顾问和豁免人员行使管理公务员的权力。然而，在美国，基于部分总统助理同时兼任其他公职，因此他们或拥有行政管理权。在欧盟委员会，常任公务员与特别顾问之间的关系并无具体订明。

公布委任

• 为了令公众更了解委任特别顾问的情况，藉以增加透明度，英国的法例规定，政府每年须向下议院提供所有特别顾问(受薪或非受薪特别顾问)的详细资料，包括姓名、专业范畴、薪幅、人数及总薪酬开支。在欧盟委员会，在作出特别顾问的委任后，欧盟委员会的官方网站便会随即登载特别顾问的名单，并附连其申报和履历。在美国，法例规定总统每年须向国会提交白宮人员的职位的详细资料，以及该等人员涉及的开支。加拿大则并无此方面的规定。

规管特别顾问的规则及限制

利益冲突

• 特别顾问是政府首长的左右手，由于他们有能力透过提供意见影响决策，加上掌握不少政府內部资料，故此特别顾问往往被视为大权在握。为此，是次研究所涵盖的地方均订有法例和具约束力的规则(例如行为守则)，对特别顾问的行为作出规管，以及防止出现任何利益冲突。
• 在加拿大，《利益冲突法》(Conflict of Interest Act) 规定所有豁免人员必须避免公私务之间的利益冲突，并强制豁免人员必须向利益冲突和操守标准事务专员(Conflict of Interests and Ethics Commissioner)提交机密报告，详述他们的财务和相关活动。在美国，《政府道德操守规范法》(Ethics in Government Act) 订有法定规定，总统助理必须向白宮申报及公开其财务及其他利益。在英国，《特别顾问行为守则》(Code of Conduct for Special Advisers) 订明特别顾问必须申报利益，而该守则构成特别顾问雇佣合约的一部分。在欧盟委员会，规管特别顾问委任事宜的《委员会特别顾问规则》(Rules on Special Advisers to the Commission) 规定，主席必须亲自保证其特别顾问的诚信，而特别顾问亦必须在接受委任之前，申报本身并无涉及任何利益冲突。英国^{7注释符号代表在英国，于2007年之前，非受薪特别顾问不受《特别顾问行为守则》或《公务员守则》约束。在公职事宜标准委员会(Committee on Standards in Public Life) 建议扩大相关规则的适用范围后，英国政府于2007年更新相关规则。自2007年以来，与非受薪特别顾问的委任和行为有关的规则已予修订，使之与《大臣守则》(Ministerial Code) 所载适用于受薪特别顾问的规定一致。现行的《大臣守则》确保所有特别顾问，不论是受薪还是非受薪的特别顾问，均按照《特别顾问合约范本》(Model Contract for Special Advisers) 及《特别顾问行为守则》所订的条款和条件予以委任。}及欧盟委员会就特别顾问的行为操守所订立的规则有一个共通点，就是两者的相关规则均同时适用于非受薪特别顾问及以公帑支薪的特别顾问。

保密规则

• 在是次研究所涵盖的地方，特别顾问均受保密规则约束，这是他们履行合约的责任。举例而言，在英国，特别顾问受《公务员守则》(Civil Service Code) 约束，必须对关乎其职务的资料严守机密，而且即使在任期结束后仍须继续严守机密责任。在欧盟委员会，根据《欧洲共同体其他人员聘用条件》(Conditions of Employment of Other Servants of the European Community)，特别顾问不得未经授权而披露在执行职务期间获得的资料。美国的总统助理及加拿大的豁免人员亦必遵守类似的合约责任。

外间活动及离任后从事的活动

• 由于工作性质敏感，特别顾问从事受薪工作及外间活动通常受到规管。举例而言，在英国，特别顾问若拟从事很可能与他们在工作过程中取得的资料或经验相关的活动，必须事先取得批准。在加拿大，豁免人员不可从事外间工作。在美国，总统助理不可收取其职位以外的任何收入。在欧盟委员会，特别顾问从事外间活动不受限制，唯一需要遵守的规定，是不可以接受任何政府或机构就其职务作出的指示。至于离任后从事活动的限制，在加拿大，《利益冲突法》订明，豁免人员在离任后一年內，不得与过往曾与他们有重要公务往来的机构签订合约，或接受该等机构的聘任。在英国，有关的限制期为两年。在美国，总统助理在离任后两年內，不可代表他人向政府进行游说工作。在欧盟委员会，特别顾问须遵守的其中一项合约责任订明，若特别顾问在离任后接受相关的委任或利益，他们必须笃行诚信、谨言慎行。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
梁颂恩
2015年7月14日