ISE06/15-16

• 在香港，非应邀预录电话讯息受到《非应邀电子讯息条例》(第593章)的规管，但人对人促销电话并沒有纳入规管范围，以免影响正常电子促销活动的发展。^{1注释符号代表商务及经济发展局局长就2014年11月20日的立法会会议上所提质询作出的答覆。《非应邀电子讯息条例》于2007年开始实施。该条例规管发送非应邀电子商业讯息，包括预录电话讯息、短讯及传真。不欲接收电子商业讯息的人士可向通讯事务管理局办公室辖下的拒收讯息登记册登记其电话号码，以取消接收有关讯息。除非电话或传真号码使用者给予同意，否则任何机构均不得向已在拒收讯息登记册上登记的任何电话或传真号码发送非应邀电子商业讯息，但人对人促销电话并不包括在內。} 然而，个人资料私隐专员公署曾于2014年委托进行一项调查，结果显示人对人促销电话数目不断上升，以致越来越多人对这些来电反感，而表示从这些电话得益的人亦越来越少。此情况引起社会关注人对人促销电话应否亦受到规管，例如设立"拒收电话登记册"。近年，这些关注事项在立法会会议及资讯科技及广播事务委员会会议上曾多次讨论。^{2注释符号代表请参阅Legislative Council Secretariat (2009)、GovHK (2014a)、GovHK (2014b) 及Commerce and Economic Development Bureau (2015)。}
• 政府指出，强制规管人对人促销电话可能会妨碍中小型企业的正常电子促销活动，以及影响约2万名从事有关行业的雇员的生计。就此，当局鼓励4个主要行业(即金融、保险、电讯及电话促销中心)的业界商会拟订实务守则，实施自我规管。然而，政府最近表明，对加强规管人对人促销电话的建议持开放态度，并已委托顾问进行一项有关人对人促销电话的研究，相关结果计划于2016年第一季公布。
• 过去十多年，许多海外地方均逐步透过设立"拒收电话登记册"，规管人对人促销电话。举例而言，英国于1999年引入该登记册，而加拿大及新加坡则分别于2008年及2014年采取此做法。本期《资讯述要》概述这3个地方在规管人对人促销电话方面的发展。

英国的规管

• 英国政府就规管非应邀促销电话方面，制定了《2003年私隐及电子通讯(欧盟指令)规例》(Privacy and Electronic Communications (EC Directive) Regulations 2003)(下称"《私隐及电子通讯规例》")^{3注释符号代表《私隐及电子通讯规例》取代过往用以规管人对人促销电话的《1999年电讯(资料保障及私隐)规例》(Telecommunications (Data Protection and Privacy) Regulations 1999)。}，载列具体条文限制透过电话、传真、电邮或其他电子讯息进行非应邀促销活动，为现行《资料保障法令》(Data Protection Act)作补充。当中第21条更明确地禁止任何机构向以下人士发送非应邀人对人促销电话：
  
  

  (a)	已表明不欲接收该类来电的人士；或
  (b)	已向"拒收电话登记服务"(Telephone Preference Service)4注释符号代表不欲接收企业对企业促销电话的公司及法人团体，可把其号码登记在另一个中央登记册(即"公司拒收电话登记服务"(Corporate Telephone Preference Service))。 (属免费登记退出的登记册)登记的任何住宅／流动电话号码，除非使用者已明确给予同意。

• 在英国，法例规定所有进行促销电话的机构(包括注册慈善团体、志愿团体及政党)必须先将其电话拨打名单与"拒收电话登记服务"所登记的电话号码及其机构內部的拒收来电名单进行比对筛选。拨打人对人促销电话的促销员亦须在通话中报上姓名，并须按对方的要求提供联络资料。资讯专员公署(Information Commissioner's Office)是规管非应邀促销电话的机关。违反规定可处罚款最高50万英镑(589万港元)。
• 截至2015年11月，已有逾2 150万个电话号码登记在"拒收电话登记服务"。根据在2014年进行的调查，已在"拒收电话登记服务"登记的人士每月收到的人对人促销电话数目平均减少31%，情况显示有关登记服务发挥效用。^{5注释符号代表请参阅Information Commissioner's Office (2014)。} 部分受访者表示，他们在登记后再沒有收到人对人促销电话。
• 尽管如此，"拒收电话登记服务"不能完全杜绝当地的非应邀促销电话，这或可归因于多个实施上的问题。首先，以市场调查名义拨打的电话不受规管。第二，来电接收者通常无法提供人对人促销电话来电者的确实身份，造成执法上的困难。第三，在2015年4月修改法例之前，资讯专员公署必须证明人对人促销电话对来电接收者造成"重大损害或重大困扰"，因而为执法设下高法律门槛。有鉴于此，在2012年1月至2015年2月的过去3年间，只有9间公司被控告发出"滋扰电话及文字讯息"，罚款合共815,000英镑(960万港元)。
• 基于上述背景，资讯专员公署收到有关"滋扰电话及文字讯息"的投诉在两年內上升20倍，由2011-2012年度的7 526宗增加至2013-2014年度的161 720宗。因应此情况，英国政府于2014年10月展开咨询工作，目的是在执法上降低甚或撤销造成"重大损害或重大困扰"的法律门槛。由于绝大部分意见倾向全面撤销该法律门槛，英国政府于2015年4月相应地修订法例。现时，资讯专员公署只须证明有关公司严重违反《私隐及电子通讯规例》，此举令执法工作比之前较容易施行。

加拿大的规管

• 2008年，加拿大的通讯监管机构"电台电视台及电讯委员会"(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission)订立《非应邀电讯规则》(Unsolicited Telecommunications Rules)，目的是保障民众私隐，以及防止非应邀电讯造成太多不便和滋扰。该规则有两个部分与人对人促销电话的规管相关，即(a)《全国拒收来电名单规则》(National Do Not Call List Rules)及(b)《电话促销规则》(Telemarketing Rules)。
• 就《全国拒收来电名单规则》而言，有关规则容许不欲接收人对人促销电话的市民登记其电话号码。电话促销商在主动或代客戶发出促销电话时，不得拨打已登记在"全国拒收来电名单"上的号码，除非已取得该电话号码使用者的明确同意，则不在此限。
• 然而，《全国拒收来电名单规则》的适用范围设有若干豁免。首先，该等规则不适用于由注册慈善团体、政党，以及以市场调查为目的而拨打的电话。第二，机构向已存在业务关系的顾客发出的促销电话可获得豁免。举例而言，机构可向在过去18个月內曾购买其服务／产品，或在过去6个月內曾查询其服务／产品的顾客进行电话促销。因此，将电话号码登记在"全国拒收来电名单"并不会杜绝所有人对人促销电话。
• 至于《电话促销规则》，根据有关规则，电话促销商须向营运"全国拒收来电名单"的公司Bell Canada登记。如电话促销商是代客戶拨打促销电话，须由有关客戶负责登记。与英国的做法类似，电话促销商须将其电话拨打名单与"全国拒收来电名单"及其內部的拒收来电名单核对。此外，《电话促销规则》就电话促销的方式作出规定，例如来电者在开始通话时要述明是代表何人拨打电话，并须按对方的要求提供联络详情。再者，电话促销商只可在指定时间內进行电话促销，即星期一至五上午9时至晚上9时30分及周末上午10时至下午6时。
• "全国拒收来电名单"自2008年推出以来，合共有1 280万个电话号码登记在该名单上。然而，使用者的反应不一，部分原因是人对人促销电话所获得的上述豁免，使在2014年出现逾116 000宗涉及非应邀和非法促销电话的投诉。为提高"全国拒收来电名单"的成效，加拿大政府于2015年7月至10月期间展开公众咨询，就如何改善人对人促销电话的管理接受公众意见。加拿大政府仍未公布该项咨询的结果。

新加坡的规管

• 过往，新加坡政府在人对人促销电话的规管上依赖电话促销业界的自律。就此，新加坡的促销电话协会"新加坡联络中心协会"(Contact Centre Association of Singapore)一方面为有关会员机构发出金融业适用的电话促销指引，另一方面则设立拒收来电名单，让不欲接收这些机构的促销电话的顾客登记拒收来电。部分其他行业如地产代理等，亦设立类似的电话促销指引。不过，这种自行规管方式未能满足消费者的期望，因而促使新加坡政府于近年引入新法例，强制规管促销电话。
• 虽然新加坡政府意识到，对于从事电话促销活动的机构而言，设立"拒收电话登记册"会加重其行政负担和成本，但同时亦认为设立这类中央登记处，一方面可协助有关机构有效地锁定可能较有兴趣听取其商品／服务资讯的消费者，另一方面则可免却把促销资源虛耗在不欲被骚扰的人士身上。
• 《个人资料保护法令》(Personal Data Protection Act)于2012年制定，并于2013年生效，就设立名为"谢绝来电登记处"(Do Not Call Registry)的全国资料库，订定条文。该登记处由新加坡个人资料保护委员会(Personal Data Protection Commission)营运，设有3个分册，分别为(a)拒收语音来电登记册、(b)拒收文字讯息登记册，以及(c)拒收传真讯息登记册。
• "谢绝来电登记处"在2014年1月2日正式推出^{6注释符号代表"谢绝来电登记处"在正式推出前1个月即2013年12月2日开始接受登记。}，为市民提供一个选择拒收促销讯息的便捷途径。除非已获得当事人明确同意，否则所有机构均不得向已登记在拒收语音讯息登记册上的号码发出人对人促销电话，但为慈善或宗教目的而发出的讯息则不在此限。
• 根据《个人资料保护法令》，新加坡的电话促销商亦须就个人／机构的身份及联络详情，向接电者提供清晰准确的资料。截至2015年11月底，已有逾84万个电话号码在"谢绝来电登记处"登记。根据个人资料保护委员会于2015年年初进行的消费者意见调查，消费者整体上对"谢绝来电登记处"的反应正面，约86% 已向有关登记处作登记的消费者在过去一年收到的促销讯息较前减少。^{7注释符号代表请参阅Personal Data Protection Commission (2015a)。}

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吴颖瑜
2015年12月9日