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• 2013年12月，在预期于2020年完工的沙田至中环线(下称"沙中线")的土瓜湾站工地上，意外发现具有重要历史价值的大型考古遗址。由于相应考古工作的关系，沙中线的建筑工程因而暂停约11个月，直至2014年年底。其后，当局决定在原址保留大部分有关文物，只挖掘及出土余下文物作保存。^{1注释符号代表在土瓜湾发现的古代文物具有700多年历史。当中需原址保留的包括部分石砌建筑遗迹及一条引水槽，而挖掘出土保存的包括陶碎片、钱币及一些木质结构。} 政府表示，文物的保育工作及工程延误约造成最少41亿港元的额外成本。^{2注释符号代表根据2015年12月的估算，额外费用包括扩大考古工作的费用31亿港元，以及保育工程费用10亿港元。}
• 发展事务委员会在2014年11月25日的会议上，委员对如何在文物保育与市区发展间取得的适当平衡，表示关注。由于英格兰向来尊重历史，其考古学亦名闻于世，因此本期《资讯述要》概述英格兰如何在市区发展中保留考古文物，相关经验或可供香港借鉴。

香港的考古文物保育政策

• 香港目前共有两项文物保育条例，分别是1976年制定的《古物及古迹条例》(第53章)，以及1997年制定的《环境影响评估条例》(第499章)。
• 概括而言，《古物及古迹条例》旨在规管古物的发现及挖掘，而《环境影响评估条例》则规定所有涉及大型基建的指定工程项目，于动工前必须进行环境影响评估(下称"环评")，而文物影响评估正是环评研究不可或缺的一环。环境保护署是环评的执行及审批机关，并负责向符合法定要求的工程项目发出环境许可证。
• 鉴于连串的文物保育问题及市民对相关事宜的关注，政府于2007年检讨文物保育政策，以作回应。^{3注释符号代表因应市民对清拆中环天星码头等多项文物保育议题的关注，当局在2007-2008年的施政报告中，提出文物影响评估措施及活化历史建筑伙伴计划。根据于2007年10月发出的立法会参考资料摘要，政府认为订立新法例不利于早日在文物保护工作上取得成果。请参阅Development Bureau (2007)。} 经检讨后，政府认为立法过程"颇为费时"，决定不会订立新的文物保育法例。不过，政府于2008年起推行一项新的行政措施，规定有关方面须就所有获立法会财务委员会批准的基本工程项目，预早向古物古迹办事处(下称"古迹办")查询是否需要进行文物影响评估。換言之，文物影响评估涵盖的工程项目，由《环境影响评估条例》下的指定工程项目，扩展至基本工程项目，后者包括规模较小的项目。
• 至于文物影响评估的具体过程，项目倡议者需要提交文物保育计划书和保护措施，确保文物所在地不会受到破坏。为了在原来的地点保存文物(即原址保育)，相关工程项目或需作出修改。倘若损毀在所难免，项目倡议者需要制订缓解措施，尽量减轻文物受损程度；又或以挖掘出土的方式，保存文物(即另觅地点以作记录和保存)。文物影响评估的审批工作由古迹办负责。
• 项目倡议者在完成文物影响评估后，或需在发展项目施工前进行现场考古工作。过程中如发现具有考古价值的文物，项目倡议者应向古迹办汇报。古迹办会进行实地勘察，并通报古物咨询委员会(下称"古咨会")^{4注释符号代表古物咨询委员会是根据《古物及古迹条例》于1976年成立的法定组织，其职能包括就下列事项向古物事务监督(即发展局局长)提供意见：(a)应否将某地方、建筑物、地点或构筑物宣布为古迹或暂定古迹；(b)与古物、暂定古迹或古迹有关的事宜；及(c)提倡保护香港文物的措施。}，古咨会向古物事务监督(即发展局局长)建议如何处理文物。
• 即使当局已经依据上述法例规定及行政措施进行保育工作，但仍不能排除在项目正式动工后才发现考古文物的情况，如上文提及的沙中线个案。对于意外发现文物的个案，公众对其处理方法提出不少关注，包括(a)如何改善环评程序，减低动工后才发现考古遗址的可能性；(b)假若动工后意外发现文物，如何减少对工程项目的影响；(c)在意外发现文物的情况下，如何确保在现场有足够时间进行考古工作；以及(d)是否有足够资料支援考古评估工作。^{5注释符号代表请参阅Government Press Releases (2014a)及(2014b)。}

英格兰的考古文物保育政策

• 英格兰政府了解到发展规划与考古工作两者间的互动影响，因此不时修订相关规划指引。1990年11月，当时的环境、运输及地区事务部(Department of the Environment, Transport and the Regions)^{6注释符号代表前环境、运输及地区事务部与前渔农业及粮食部(Ministry of Agriculture, Fisheries and Food)于2001年合并，成为现时的环境、食物及乡村事务部(Department for Environment, Food and Rural Affairs)。}发出题为"考古与规划"的《第16号规划政策指引》，向地区当局说明，考古遗址极为有限，也是独一无二和无可替代的，因此应尽量原址保留。这个规划指引是源于1989年在伦敦兴建一幢建筑物时，意外发现了建于1587年的伦敦玫瑰剧院(Rose Theatre)遗迹，而这次意外发现引起市民强烈关注，有关当局遂因应民意，制订了这项政策。^{7注释符号代表位于伦敦的玫瑰剧院建于1587年，不少名剧，包括莎士比亚的剧作，都曾在该处上演。此剧院于1605年关闭，其地基则于1989年出土。由于文物评估的工作有欠妥善，导致施工过程中才意外发现玫瑰剧院的遗址。当地政府因而着手检讨规划过程中有关考古管理工作的指引。玫瑰剧院具重大文化意义，因为伦敦仅得5座伊利沙伯时期剧院遗址，玫瑰剧院为其中之一，同时该剧院亦是当中保留得最完整并且保育状况最良好的，相关的历史文献也非常丰富。}
• 2010年10月，政府在全国规划政策纲领下制订《历史环境规划实务指引》，取代上述政策指引。其后，负责文物保育事宜的全国法定机构"英伦史话馆"(Historic England)^{8注释符号代表"英伦史话馆"是处理英格兰历史环境的公共机构，负责就关乎识别及保育文化遗产的事宜提供专业意见。}，于2015年就《保育历史环境的优良做法建议》发表连串指引。这份文件提供良好作业方式，阐明规划过程与考古管理工作应如何互相配合。文件亦确认，文物遗迹是"不可再生的资源"，它对"可持续发展"担当举足轻重的作用。
• 英格兰的地区规划当局，目前是以环评作为文物保育的最重要政策工具。根据《2011年城镇及郊野规划(环境影响评估)规例》，所有大型发展工程计划均须进行环评，并取得地区规划当局的批准。整体而言，在考古保育方面，英格兰的地区规划政策有下列主要特点：
  
  

  (a)	准确的评估工作可未雨绸缪：为避免在建筑工程动工后才意外发现考古文物，英格兰的环评程序极为重视在前期阶段进行准确的影响评估。
  (b)	前期阶段吸纳官方专家的意见：当局致力鼓励项目倡议者安排合资格的考古学家参与环评。此外，"英伦史话馆"会就个别的规划申请提供意见。在地区层面，地区政府考古主任亦与各方持份者紧密合作，就文物事宜提供意见。9注释符号代表在英国，商业考古市场的发展相当完备，业內约有5 400名考古学家工作。在香港，由于对发展为主导的考古工作需求并不殷切，以致市场上的考古学家为数极少。现时，古迹办的考古组內，约有15名馆长职系人员。
  (c)	专业标准及指引：特许考古学家学会(The Chartered Institute for Archaeologists)制订一系列关于案头评估、实地评审及地质测量的标准及指引，协助进行实证为本的评估工作。
  (d)	可供查阅的全面数据库：考古学家要识别某地点是否具有考古潜力，端赖文物数据库所载的资料。英格兰设有一个有助进行考古评核的数据库 - "文物门廊"(Heritage Gateway)；这个网上数据库可就逾60个数据库进行交叉搜寻，提供有关考古地点和发现、历史建筑和地貌、实地考古和挖掘纪录的数据和资料，并与数码绘图系统连结。

• 尽管英格兰十分着重在工程前期进行准确的影响评估，但在发展项目动工后才意外发现文物的情况仍有可能发生。在这些情况下，当地政府鼓励发展商采取措施，以尽量减低文物受损的风险，包括采用由"英伦史话馆"发出有关钻探工程施工方法的详细指引。此外，当地政府建议发展商就意外发现文物的风险投购保险，为意外发现文物时，提供工程延误及工程费用超支的保障。^{10注释符号代表一项研究发现，考古工作或会打乱发展项目的部署，导致伦敦市的发展商感到"焦虑、紧张及关注"，甚至"惧怕"，购买保险，有助纾减这些忧虑。请参阅City of London (2001)。}
• 作为个案研究，下文简述贯通伦敦东西部的橫贯铁路工程计划(Crossrail project)。这项工程计划预计于2019年竣工，但迄今已发掘出超过1万件古物，部份历史可追溯远至5 500万年前。自2005年完成环评研究后，所有在建筑工程阶段发掘出来的文物均在预期之內，而非意外发现。^{11注释符号代表现时并沒有关于橫贯铁路工程计划的考古成本的公开资料。然而，根据建筑业研究及资讯协会(Construction Industry Research and Information Association)的报告，就伦敦中部某个涉及繁复考古遗迹的发展项目，其考古成本约为建筑成本的1%至3%。} 这项工程既成功保育文物，也把发展成本减至最低，有赖下列成功因素：
  
  

  (a)	尽早寻求专家意见：有关工程设计于2006年年底展开，但早于2003年，伦敦考古博物馆(The Museum of London Archaeology)(特许考古学家学会的认可成员)已被委任，提供考古评核及实地考古服务。这项工程计划亦获得其他公营机构的支持，"英伦文物署"(English Heritage)和"大伦敦考古咨询服务署"(Greater London Archaeological Advisory Service)12注释符号代表"大伦敦考古咨询服务署"是"英伦史话馆"辖下的分区办事处，负责就下列事项提供意见，包括地方的历史环境价值，和保育考古文物的缓解措施。"大伦敦考古咨询服务署"亦负责管理超过72 000项大伦敦区的历史环境纪录。均曾就设计建议提供意见；
  (b)	考古学家的贡献：项目倡议者委任了一名考古学家加入工程管理团队，同时委任另外8名考古学家加入工程设计团队。这项安排令工程由规划以至设计阶段，不论在施工方法、时间安排以至成本评估方面，均将考古事宜纳入为考虑元素；
  (c)	考古工作所需的缓冲时间：在拟定工作计划时，对于极具考古潜力的地点，计划已额外预留22个星期时间进行实地考古工作。对于意外发现的文物，如原址保留不可行，计划则容许最少28日的缓冲时间，以进行挖掘出土的工作。若政府提出要求，发掘期亦可延长；及
  (d)	公众参与：在进行橫贯铁路工程计划的考古工作期间，相关的考古资讯均予以公布，同时举行展览、学校参观活动及公众导赏团，提升当地市民对以发展为主导的考古工作的理解。

观察所得

• 虽然香港及英格兰均规定在规划审批的框架內，必须包括文物影响评估，但英格兰投放于文物影响评估的资源，似乎远较香港为多；当中包括考古学家的参与程度，详尽的优良做法和指引，以及广泛的公众参与活动。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
蔡筱雯
2016年7月12日