ISE11/16-17
| 主题： | 政制事务、电子投票、选举安排 |
- 最近在2016年9月举行的立法会选举，部分事项引起公众关注，例如个别投票站在投票时间结束后仍有大量市民排队等候投票，以及部分投票站的累积投票人数与所发出的选票数目不符。针对该等关注事项，选举管理委员会建议"选举流程电子化应该是未来发展的方向"，当中包括电子投票。1注释符号代表请参阅Constitutional Affairs Bureau (2017)。
- 过去20年，电子投票的课题曾多次在政制事务委员会的会议上讨论。2注释符号代表自1990年代开始，香港政府承诺在各类选举中引入更多科技，以便利投票及点票工作。政府先后在1995年及2000年委托进行两项有关引入电子投票系统的可行性研究。虽然自1998年起已在选举委员会界别分组选举中使用点票机，但在推行电子投票方面进展不大。请参阅Minutes of Meeting of the Panel on Constitutional Affairs of the Legislative Council (1996) 及Constitutional Affairs Bureau (2000)。 在2012年立法会选举结束后，选举事务处亦曾委托顾问研究在香港推行电子投票的可行性。在2017年1月25日的事务委员会会议上，政府回应委员的询问时表示目前"不具备条件"推行电子投票，原因主要是资讯科技设施及该等设施的保安问题，以及在大量投票站安装电子投票网络和系统所需的时间及成本。政府认为应进行更多研究，以评估在选举流程中使用资讯科技的事宜。3注释符号代表请参阅Constitutional Affairs Bureau (2017)。
- 根据最近有关电子投票的统计研究，虽然全球有30个地方曾试行电子投票，但只有15个地方在选举中正式采用此做法。4注释符号代表请参阅International Foundation for Electoral Systems (2012)。 比利时是实施电子投票其中一个先驱，早于1994年已将电子投票应用于选举。本期《资讯述要》首先审视在选举中使用电子投票所涉及的主要事项，然后讨论电子投票在比利时的发展情况。
选举中使用电子投票涉及的主要事项
- 电子投票的主要类别：一般而言，电子投票大致上可分为两类，分别是(a)透过安装在投票站的电子装置进行电子投票，以方便投票和点票工作；及(b)在互联网进行电子投票，让选民可于任何地点使用通用技术(例如互联网或短讯服务)投票。虽然后者明显对选民更为方便，但在技术上要求较高，因此目前不太普及。
- 电子投票的潜在优点：上述两类电子投票方式各有优点，包括：(a)增加投票的准确度，杜绝无效和不正确地投下的选票，因为电子投票软件经过设定后，可确保只有有效的选票才会被投下和记录；(b)加快点票工作，可在投票结束后短时间內得出点票结果，无须经过漫长的人手点票过程；(c)增加投票的简易程度，电子投票技术在吸引熟悉资讯科技的选民之余，亦令部分选民(例如残疾人士)更容易参与投票；5注释符号代表举例而言，澳洲新南威尔斯州特别因应下述几类投票人士采用电子投票：(a)失明及低视力的人士；(b)罹患其他残疾的人士；及(c)居所距离投票站超过20公里或居于海外的人士。目的是让他们可利用任何可接达互联网的电脑或电话投票。这项措施有助改善该等人士参与不记名投票的权利，因为他们有部分人过往只能在亲友协助下投票。请参阅New South Wales Electoral Commission (2017)。 及(d)尽管用于安装网络基建设施的初始设置成本高昂，但长远会减低行政成本。
- 电子投票的潜在风险：目前而言，有意见认为电子投票技术仍未完全成熟，亦未经过充分验证，因此对选举过程构成不少风险和隐忧。首先，选举过程中存在系统可靠性风险，因为随时都有可能发生电力供应中断、系统故障甚或黑客入侵的情况。第二，存在数据操控及选举舞弊的风险，这是由于透过电子装置或互联网进行投票并非完全透明，因而容易发生选民或投票站监督人员无法辨别的舞弊或操控选票情况。第三，基于系统稳健性的问题，个别选民的投票行为可能会被披露，有违选举的投票保密原则。第四，有意见关注某些选民(例如长者)，是否具备足够的资讯科技能力透过电子装置自行投票。
- 近期的全球发展：面对这些关注，一些曾经试行电子投票的欧洲国家，近年已恢复在选举中使用传统的纸张选票方式。该等国家包括爱尔兰(2004年)、荷兰(2007年)及德国(2009年)。6注释符号代表荷兰一群活跃份子发现电子投票机存在多项保安漏洞，令他们能在不被察觉的情况下操控选举结果。此事导致荷兰于2007年终止使用电子投票机。德国法庭在一宗案件中，以电子投票机所提供的投票结果无法核实为理由，裁定电子投票机违宪。德国遂于2009年终止电子投票。爱尔兰在电子投票事宜委员会(Commission on Electronic Voting)就电子投票系统进行的检讨得出负面结果后，于2004年取消使用电子投票机的计划。请参阅International Foundation for Electoral System (2012)。 尽管如此，许多国家仍在考虑如何将科技应用于选举过程，当中包括芬兰、西班牙、意大利、希腊、挪威，以及亚洲和中美洲部分发展中国家。
比利时在1994年至2011年采用的早期电子投票方式
- 比利时于1994年首次在选举中采用全国性电子投票7注释符号代表比利时的统筹选举工作，由各个市政府负责，市政府可自行决定就其直辖市采用哪种投票方法(电子投票或传统的纸本投票)。最近在2014年举行的选举中，在589个直辖市中，共有209个选择电子投票。请参阅Service Public Fédéral Intérieur (2017)。，以减低行政成本及加快点票工作。8注释符号代表比利时內政部部长(Minister of the Interior)于1989年推行相关的工作，在两个选举行政区(即法兰德斯地区(Flanders Region)的Waarschot及华隆地区(Wallonia Region)的Verlaine)测试了两个不同的电子投票系统。其中一个接受测试的系统使用轻触式屏幕，另一个系统则使用磁卡及配备光笔的投票机，最终后者获得选用。请参阅Gonzalez C.V. (2012)。 专门为此于1994年4月制定《自动投票法》(Law on Automated Voting)(Loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé)，藉此确立一般框架，以便在全国推行电子投票。早期的电子投票模式在该国使用近20年，直至2011年为止。
- 根据比利时早期采用的电子投票模式，选民经核实身份后会获发一张磁卡，以供在投票站投票。选民继而把磁卡插入投票机，以记录他／她所选择的候选人。然后，选民会从投票机取出已编码的磁卡，再将该磁卡插入电子投票箱，电子投票箱会在选举结束后自动点算选票(图1)。
图1 ―― 比利时在1994年使用的投票机
资料来源：University of Leuven, Belgium。
- 比利时选民对电子投票的反应令人鼓舞，以电子方式投票的选民比例由1994年的20% 增至1998年的44%。电子投票不单节省成本，更可把点票时间由使用纸本系统所需的6小时至8小时，缩短至使用电子投票方式所需的2小时至5小时。
- 比利时早期的电子投票方式亦曾引起不少关注和批评，主要是公众认为电子投票过程透明度不足。为回应公众的关注，比利时政府采取了以下措施：
(a) 成立规管机构监督电子投票：比利时政府于1998年修订《自动投票法》，藉以成立新的独立规管机构，即专家委员会(College of Experts)。该委员会由联邦及地区议会委任的资讯科技和法律专家组成，职责包括监控选举日之前及当日电子投票系统的使用和运作情况。9注释符号代表1994年法例准许专家委员会在选举之前40日和选举之后15日检测有关硬件和软件。在选举日，他们可进出任何投票站。专家委员会会于每次选举后15日內提交相关报告。请参阅Gonzalez C.V. (2012)。 (b) 提高系统的透明度：为回应公众对透明度的关注，比利时政府在2003年起作出安排，在每次选举前委任外间顾问对电子投票系统的硬件和软件进行核证。在选举后，政府亦会在其网站公开用以驱动电子投票系统的原始码，以供公众监察。 (c) 加强选民的信任度：比利时政府于2003年在上述投票机加入一个选票处理系统，作为试点研究。该选票处理系统提供一个纸本纪录，供选民在玻璃后查看投票机上的投票选择实际上是否与其属意的候选人脗合。经核实的纸本纪录会放入一个箱子內，以便有需要时进行审计及重新点票。
2012年后比利时采用的电子投票新方式
- 尽管实施了上述的改善措施，比利时国內仍有声音对电子投票系统的透明度表示关注。有鉴于此，比利时政府在2006年委托进行一项有关电子投票系统的深入比较研究(the BeVoting Study)，并委任一个由比利时7家大学组成的联席，按照欧洲联盟("欧盟")的标准10注释符号代表欧洲理事会于2004年发出"就电子投票的法律、运作和技术标准提出的建议"，是首份处理电子投票事宜的国际法律文书。有关建议分为下述3个主要部分：(a)与普及、自由、平等和不记名选举原则相符的电子投票通用法律标准；(b)适用于选举过程所有阶段的运作标准；及(c)在投票的简易性、互用性、保安及监察方面的技术要求。请参阅Council of Europe (2008)。及比利时的选举法，选定最理想的电子投票系统。
- 在审视电子投票技术的最新发展及平衡公众的关注后，该联席在2008年建议采用"经改良的纸本投票系统"。比利时政府于2011年对《自动投票法》作出法例修订，新系统其后由外间顾问核证，再推出作大规模的试点测试11注释符号代表比利时在2011年10月进行全国性大规模试点测试，以检查新电子投票系统的可靠度。试点测试在22个设有90部投票机的不同地点进行，各投票站以真正选举的同一方式运作，共有130名选举人员参与其中，其间所投的选票共有6 134张。该项试验取得成功，尽管过程中出现了一些轻微的技术问题，但公众认为系统简单易用。请参阅Service Public Fédéral Intérieur (2011)及Gonzalez C.V. (2012)。。
- 2012年，比利时政府正式启用新的电子投票系统。新系统包括5项电子元素，分别为(a)电子投票箱；(b)投票机；(c)智能卡；(d)具备行政功能的投票站主任机；及(e)USB笔型储存装置。新投票系统的投票流程如下(图2)：
(a) 在开始投票前，每个投票站的投票站主任会在所属的投票站的电子投票系统，插入USB认证钥匙，并输入在选举日数天前收到的密码，以启动电子投票系统。 (b) 每名选民经投票站工作人员核对身份后，会获发一张智能卡，用以在投票间启动投票机。选民继而将智能卡插入投票机，并从投票机轻触式屏幕显示的候选人名单中拣选候选人。在完成电子投票程序后，投票机会列印一张选票，选票上有两个部分，一为"人类可读"部分，一为"机器可读"条码。投票机会把智能卡退回选民，智能卡內不会储存选民所作的选择。 (c) 选民继而前往放置在另一位置的电子投票箱，使用扫描器扫描纸张选票上的"机器可读"条码，再将选票放入投票箱內，以备有需要时重新点票。扫描器连接至投票站主任机，投票站主任机会自动将选民所投的票以加密数据的方式储存在两个USB笔型储存装置內，而该机并无读取投票数据的功能。 (d) 投票结束后，有关人员会将USB笔型储存装置及电子投票箱密封，并运往中央读票中心。该等选票会在有关人员监督下解密及合并处理，以便点算投票结果。
图2 ―― 比利时自2012年起采用的新电子投票系统
资料来源：Service Public Fédéral Intérieur。
- 在新的电子投票系统下，由于投票是记录在纸张上而不在磁卡內，选民可以很容易核实电子投票是否正确，而打印出来的纸张选票可在有需要时用作重新点票。此外，系统亦加入保安部件，以防止双重投票，而镜像安全储存装置(即第二个USB笔型储存装置)则可为电子投票过程提供实体而无法更改的证据。设置这些功能，是为了回应公众对较早期系统的透明度、可验证性和安全性的关注，以加强选民对电子投票的信任。
- 成本方面，每张电子选票的成本约为13欧罗(112港元)。相对而言，透过较早期系统投下每张电子选票的成本为4.5欧罗(39港元)，而每张纸张选票的成本则为1.5欧罗(13港元)。
- 比利时于2014年举行的选举中，约49% 的比利时选民以电子方式投票，其余51% 使用传统的纸张选票。即使在选举前已对系统进行严格的测试和核证，但仍有约10% 的投票机未能正确计算选票，影响近2 000张选票，即占全部选票的0.06%。虽然受影响的选票沒有改变选举结果，但却导致选举结果延迟两日公布。比利时政府及专家委员会事后为此进行根本成因分析，并发表120页检讨报告，建议就电子投票程序的不同环节进行一系列的技术改善措施，包括软件更新、数据加密及解密的方法及程序、智能卡的选民身份识别、投票后勤支援、系统保安和控制，以及投票站工作人员的培训。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
邓珮颐
2017年2月21日
附注：
参考资料：
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