ISE02/18-19

• 在香港，信贷质素较低的次级个人借款者，由于较难取得银行贷款，通常会改向银行以外的放债人借款，以渡过经济难关。^{1注释符号代表次级贷款意指向还款能力较低或往绩纪录成疑的人士提供的贷款。由于这些次级借款人未能偿债的风险较高，因此一般要支付较高利率。2017年，在香港放债人贷出的个人贷款中，据报有97%是向信贷评级未达"良好以上级别"的借款人提供的贷款。请参阅TransUnion (2017)。} 过去5年，此类个人贷款需求显著增加，银行以外的放债行业的未偿还贷款结余因而跃增约40%至2017年的309亿港元。^{2注释符号代表根据一间市场调查机构的资料，在截至2017年的5年间，放债行业的未偿还贷款结余估计增加41%至309亿港元。上述结余相对于银行业为数18,780亿港元的整体个人贷款额(包括按揭贷款)，比率仅约为2%。请参阅Frost and Sullivan (2018)，按Harmony Finance Group (2018)引述的资料。} 同期的非银行放债人数目甚且增加逾倍，上升108%至2017年的1 994个。
• 虽然银行以外的放债人受到1980年制定的《放债人条例》规管，但该条例并未能有效杜绝放债人某些不良经营手法，例如收取难以负担的利率、采用进取的市场营销手法导致借款人过度借贷，以及使用不恰当的收债方法。^{3注释符号代表部分不良收债手法，现时已被视为刑事行为(如纵火、袭击及行劫)，可受法律制裁。然而，电话滋扰、多次登门收债及张贴追债告示等其他不良手法，则未必构成刑事罪行。} 尽管政府自2016‍年以来已加强措施，对付财务中介机构在放债业务上的不良经营手法，议员仍然不断促请当局全面检讨《放债人条例》，以加强保障消费者。^{4注释符号代表2018年2月5日，财经事务委员会曾讨论"检讨为打击与放债业务有关的不良手法而推行的新规管措施的成效"的议题。请参阅Legislative Council Secretariat (2018a)及(2018b)。}
• 日本的个人借款者，过往亦常被类似的不良放债经营手法所困扰，但自1980年代起经过长达数十年的规管改革后，现似已能有效降低相关放贷利率，并削减该等债务的规模。此外，日本的相关改革亦备受称许，被誉为消费者保障的范例。^{5注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2012)。} 本期《资讯述要》先回顾香港的放债活动规管的发展情况，继而简述日本的主要规管改革措施。

香港对放债活动的规管发展情况

• 在现代银行业于19世纪前后兴起之前，财困人士如别无他法，最后只能向放债人寻求借贷。不过，当时不少地方制定了针对高利贷的法例，为消费者提供了一定保障(例如设定利率上限)。因应全球趋势，香港政府在1911年制定《放债人条例》，强制规定从事非接受存款业务的放债人注册。然而，多种与放债相关的业务行为，却不在《放债人条例》的规管范围內。政府既不可拒绝任何放债人注册，亦不能向收取过高利率的放债人施加足够惩罚。
• 自1970年代以来，虽然商业银行提供的个人贷款日趋普遍，但对于被银行视为较高风险的次级贷款，非银行放债人仍扮演重要角色。1970年代末，由于部分放债人收取高达100%至350%的利率，市民对放债人不良手法的投诉有所增加。1980年，政府制定新的《放债人条例》，并废除旧有法例，当中下列法定规定至今仍然生效：^{6注释符号代表Official Record of Proceedings of the Legislative Council (1980)。}
  
  

  (a)	发牌制度：非银行放债人必须持有由牌照法庭颁授的牌照。放债人注册处处长获授权处理放债人的申请，如申请未符指定准则，处长可向牌照法庭提出反对。香港警务处则负责调查有关高利贷和不良收债行为的投诉；
  (b)	利率上限：新的《放债人条例》将年利率上限定于60%。收取任何高于上限的利率，即构成刑事罪行，最高罚则为罚款500万港元及监禁10年。如年利率低于60%，却高于48%，则被视为敲诈性，法庭有权重启有关交易和调整条款。顺带一提，商业银行亦须遵守类似的利率规例；7注释符号代表银行可获豁免受《放债人条例》规管，但《银行营运守则》订明银行须遵守《放债人条例》所订的利率上限规定。 及
  (c)	禁止额外收费：为防止放债人规避利率规例，《放债人条例》禁止放债人收取其他费用。

• 2010年代初期，部分放债人试图透过"不同"但关连的财务中介机构，收取"贷款手续费"，以避开利率上限的规定。消费者委员会接获有关这些财务中介机构的投诉因而大增，2015‍年甚至单年飙升79%至134宗。这促使政府在2016年推行"四大范畴应对措施"，以打击这类不良经营手法。有关措施包括：(a)加强警方执法；(b)加强公众教育，令市民更了解透过这些中介机构借款的风险；(c)改善向财困人士提供的咨询服务；及(d)自2016年12月起，对受《放债人条例》规管的放债人施加更严格的牌照条件，并加强执法。^{8注释符号代表根据额外的牌照条件，放债人必须：(a) 向公众披露其委任的中介机构；(b) 确保借款人只委托经委任的中介机构；(c) 采取适当步骤，确保中介机构不会向借款人收费；及(d) 在所有广告加入风险警告信息："忠告：借钱梗要还，咪俾钱中介"。} 这些措施看来颇为奏效，警方于2017年接获有关中介机构的举报个案，大幅下挫76%。^{9注释符号代表Financial Services and the Treasury Bureau (2018)。}
• 尽管如此，对于放债人的不良经营手法，仍有问题尚待处理。首先，放债人进取的市场营销策略，被指导致若干次级借款人过度借贷，尤其是收入较低、欠缺审慎理财知识的借款人。例如部分广告强调即使沒有收入证明，亦可取得贷款。第二，市民深切关注一些不良收债手法(如电话滋扰、多次登门收债及在公众地方张贴追债告示)日益猖獗，但现时这类手法却未被列为违法行为。尽管香港法律改革委员会曾于2002年提出规管建议，但政府拒绝规管这些不良收债手法，声言有其他法例"打击各种非法收债行为"。^{10注释符号代表GovHK (2016)及(2017)。} 事实上，有关非刑事不良收债行为的举报个案，已在17年间增加59%，至2016年的9 723 宗。

日本对不良放债经营手法的规管改革

• 与全球趋势相符，日本的高利贷法例历史悠久，最早可追溯至12世纪。及至近代，日本在1954年制定了《收受出资、存款与利息规管法》。^{11注释符号代表日本同时亦通过了《利息制限法》，将"自愿"年利率上限定于20%。借款人可经法庭追回超出上限的利率。然而，这法例普遍被认为未如《收受出资、存款与利息规管法》般有效。} 该法例主要就有关借贷订立109.5%的法定利率上限，相比之下，当时的市场利率动辄超逾200%。任何借贷如收取高于上限的利率，须受刑事处罚。然而，此利率上限仍属过高，未能纾缓日本社会由债务衍生的问题(如以高成本过度借贷和压迫性的收债手法)。以福冈县为例，单计1982年，便录得54宗与债务有关的自杀个案，其中80%可归因于放债人问题。
• 有见及此，日本在1983年制定《贷金业法》，一方面强制规定非银行放债人注册，另一方面在往后17年间逐步调低法定利率上限。利率上限随后持续下调至1983年的73%，1986年的54.75%，1991年的40.004%及2000年的29.2%。然而，由于利率降低，加上放债人进取的市场营销策略，日本的未偿还贷款结余于随后20年不跌反升，由1988年起累增217%至2006年的20.9万亿日元(1.4万亿港元)的高峰。再者，日本的宏观经济环境，在"失落的二十年"间严重恶化，破产申请个案因而在1990年至2005年期间飙升1536%至184 422宗，同期与债务有关的自杀个案亦急升525%至7 956宗。^{12注释符号代表Pardieck, A. (2008)。}
• 为应对债务问题，日本政府加强规管改革，先在2003年透过《黑市金融对策法》修例，继而在2006年再作修订，引入下列法定措施：
  
  

  (a)	降低借款成本：2010年，把法定利率上限进一步调低至20%。放债人如违反规定，最高罚则为监禁10年及罚款3,000万日元(210万港元)；13注释符号代表如年利率超出20%，放债人可最高被监禁5年及罚款1,000万日元(69.5万港元)。如利率高于109.5%，最高罚则为监禁10年及罚款3,000万日元(210万港元)。此外，经纪费上限为贷款金额的5%。请参阅《收受出资、存款与利息规管法》第4及5条。
  (b)	防止向个人过度贷款的机制：2006年的法例修订，有利当局集中管理借款人的债务。首先，放债人必须与政府设立的指定信用情报机关，分享个人借款者的债务纪录。第二，放债人不得贷款予总贷款额(不包括银行贷款和有抵押贷款)超逾全年收入三分之一的借款人。第三，如贷款额高于50万日元(34,750港元)，放债人必须向借款人索取稅务文件，作为收入证明；14注释符号代表《贷金业法》第13及41条。
  (c)	广告规管：放债人的广告內容，须包括实际利率。法例亦禁止广告作出误导陈述，而广告亦不得以缺乏还款能力的借款人为对象；15注释符号代表《贷金业法》第15及16条。
  (d)	限制不良收债行为：2003年的法例修订禁止恶意收债行为，例如无理在夜间(晚上9时至早上8时)收债、张贴海报及致电或到借款人的工作场所收债；16注释符号代表《贷金业法》第21条。
  (e)	收紧发牌制度：日本当局禁止与有组织罪案有连系的放债人注册。放债人亦须持有价值最少达5,000万日元(350‍‍万港元)的资产，并在分行聘用通过日本政府考试的注册合规人员，确保经营手法妥当。放债公司如违反法例，日本政府可下令免除其董事的职务；17注释符号代表《贷金业法》第6、12及24条。及
  (f)	加强自我规管：放债人须加入受金融厅监管的商会。这些商会须就以下事宜，订定自我规管的规则：(i) 广告次数；(ii) 防止过度贷款；及(iii) 恶意收债手法。18注释符号代表《贷金业法》第25至41条。

• 上述措施看似已能有效对付放债人的不良经营手法。首先，金融厅接获有关放债人不良经营手法的投诉，由2003年77 433 宗的高峰，下挫至2017年的仅7 676宗，累计跌幅高达90%。第二，集中管理债务机制，有助减少多重债务的借款人(即最少有5笔债务者)的数目。2010年至2012年期间，有关人数减少48%至约44 000人。2005年至2015年期间，个人破产数字亦减少65%至63 856宗。第三，2006年至2018年期间，日本非银行放债人的数目大幅下挫88% 至1 770名，相关的未偿还的消费者贷款金额亦下跌69%至6.5万亿日元(4,520亿港元)。^{19注释符号代表Financial Services Agency (2018)。}

观察所得

• 与香港情况类似，日本的借款人过往亦受放债行业的不良经营手法所困扰。然而，经过自1983年起长达数十年的规管改革后，日本当局似已回应了当地社会对高借款成本、过度贷款、不恰当收债方法及其他不良放债经营手法的关注。

立法会秘书处
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刘絜文
2018年11月21日