ISE10/19-20
| 主题： | 资讯科技及广播、政制事务、虛假资讯、假新闻 |
- 虛假资讯指为伤害个人或社会而故意制造和散播的虛假消息，当中包括假新闻。1注释符号代表请参阅European Commission (2019b)。 虽然虛假资讯并非新现象，但近来成为香港日益关注的焦点议题。尤其在数码年代，互联网及社交媒体网络全面普及，加上电脑自动程式(bot)应用日广，令虛假资讯的影响倍增。
- 在香港，虛假资讯的散播据报变得较以往猖獗，尤其在2019年下半年社会事件及近月冠状病毒疫情爆发期间，这现象更为明显。2注释符号代表请参阅Bloomberg (2019)及 South China Morning Post (2020)。 立法会议员在不同会议上对假新闻造成的影响，表示深切关注。3注释符号代表在2019年11月6日的立法会会议上，议员提出一项有关网上虛假资讯的立法会质询。议员亦曾在另一次立法会会议及工商事务委员会会议上讨论有关议题。请参阅GovHK (2019c)、Legislative Council Secretariat (2019b)及 Minutes of Meeting of the Panel on Commerce and Industry (2019)。 香港特别行政区行政长官亦呼吁市民警惕假新闻及謠言，强调要研究和考虑如何监察网上虛假资讯。4注释符号代表请参阅GovHK (2019a)及香港电台(2020年)。 政府虽已着力澄清謠言及揣测，有意见认为香港应参考海外经验，提高抗御虛假资讯的能力。5注释符号代表请参阅信报(2019年)。
- 不同地方应对虛假资讯的措施各有分别。有些地方倚重非规管方式的措施，例如制订快速通讯计划(rapid communications plan)、支援事实查证(fact-checking)工作、鼓励媒体自我规管及提高民众的媒体素养(media literacy)。另有一些地方则推行专门的规管制度，以处理有关问题。本期《资讯述要》先检视本港在这方面的相关措施，继而概述海外地方采取的各种做法。
香港应对网上虛假资讯的措施
- 香港的一项调查显示，互联网已取代电视成为最受市民信赖的新闻来源，其中74%受访者在2019年主要从网站取得新闻资讯，较10年前几乎增加一倍。6注释符号代表请参阅Hong Kong Public Opinion Research Institute (2019)。 然而，网上平台亦被视为散播虛假资讯的主要渠道。尽管香港并无虛假资讯传播的正式数据，根据另一项调查，本港约64%市民报称曾于互联网看到假新闻，而曾经接触假新闻的人士当中，逾半表示至少有时会在初时误信该等资讯。7注释符号代表请参阅Centre for International Governance Innovation and Ipsos (2019)。
- 《基本法》保障香港居民的言论自由，但该等自由并非不受限制。香港虽沒有法例明文针对网上虛假资讯，但若干法律条文或可适用于网上言论，包括《刑事罪行条例》(第200章)下的刑事恐吓及《盜窃罪条例》(第210章)下的勒索。在网上发表不当言论，亦可能触犯其他罪行，例如违反《个人资料(私隐)条例》(第486章)所订的保障资料原则、侵犯知识产权、诽谤，或该等信息如危害公共安全，则可能构成煽惑公众妨扰的普通法罪行。8注释符号代表请参阅GovHK (2019c)。
- 尽管有以上条文，虛假资讯的散播不一定关乎或构成该等罪行，却会造成具损害性的影响。为抗衡网上虛假资讯，政府主要着力利用不同途径作出澄清及反驳。政府新闻处在其新闻网站设立专页，并在社交平台推出一分钟短片系列，以澄清政府政策。9注释符号代表请参阅GovHK (2020)及Legislative Council Secretariat (2019a)。 香港警务处则透过网上及传统渠道如记者会驳斥流言。10注释符号代表请参阅GovHK (2019b及2019d)。 与此同时，政府亦以电视及电台广告，提高公众辨别假新闻的意识，并解释查证事实的重要性。尽管如此，这些措施仍被认为不足以对付虛假资讯。
- 有别于香港，部分海外地方近年已加强措施，以应对虛假资讯。例如，英国在內阁办公室成立专责小组，领导有关工作；芬兰政府与外间独立服务公司合作推出事实查证计划；欧洲联盟("欧盟")则制订《虛假资讯行为守则》(Code of Practice on Disinformation)，供社交媒体平台自愿遵行。新加坡及法国等地则订立专门针对网上虛假资讯的规管制度，但此做法却往往引发爭议。11注释符号代表新加坡和法国两地的法例均引发当地民众激烈讨论。在香港，部分立法会议员关注到针对虛假资讯立法存在爭议，或会削弱言论自由。请参阅Legislative Council Secretariat (2019b)及立场新闻(2019年)。 下文会讨论各地打击虛假资讯的不同做法。
海外以非规管方式应对虛假资讯的措施
成立专责小组以制订快速通讯计划
- 英国是采用非规管措施来抗衡虛假资讯的地方之一。在2018年4月，当地政府成立快速反应小组(Rapid Response Unit)，负责识别虛假资讯及分析网上讨论政府相关事务的趋势，例如脫欧(Brexit)议题。快速反应小组由专家团队组成，成员包括数据科学家及社交媒体专家，是內阁办公室行政分部辖下的高层次小组。12注释符号代表请参阅U.K. Parliament (2019)及U.S. Library of Congress (2019)。 小组成立后随即建立本身的运作模式，称为FACT(即代表搜寻(find)、评估(assess)、制作(create)及对准目标(target)的首字母缩略词)，订明各项简单易明的原则，以协助培训员工如何迅速识别及回应网上误导资讯。13注释符号代表所订的4项原则为：(a)寻找传播虛假內容的新闻来源；(b)评估虛假资讯的程度/影响及考虑回应方式；(c)制作适当的內容以平衡有关讯息；及(d)确保官方资讯对准目标对象，广为公众知悉。
- 在策略方面，快速反应小组除了利用政府渠道反驳虛假消息，亦着力推动其他方面的工作。该小组协调政府辖下各个传媒联络团队，提供所需的工具和技术，确保各团队能迅速和有效应对现代新闻传播的环境。最近，该小组与社交媒体平台合作，移除与冠状病毒疫情相关的具损害性內容。快速反应小组亦借助机器学习及其他分析工具等先进科技，全日监察新闻趋势，并识别须由政府即时澄清的虛假內容。透过这些分析工作，快速反应小组得以落实更有效的社交媒体策略，令政府资讯更广为公众知悉，尤其在危急时刻发挥作用。14注释符号代表例如，快速反应小组曾透露，在2018年叙利亚化学武器袭击事件中，该小组在发现与英国立场不符的虛假消息后数小时內，随即将英国政府资讯的排名由第二百位以下，推高至第一位。请参阅Government Communication Service (2018及2019)。
支援事实查证/核实措施
- 若干国家延聘外间合作伙伴，以提高打击虛假资讯措施的公信力。例如，芬兰为一家经营独立事实查证服务的非政府机构Faktabaari提供支援。该机构会审视当前热议的新闻报道，以至名人言论，评估其准确性及作出评级，并在网上公布结论。Faktabaari服务在2014年推出，在芬兰交通及通讯部举办的比赛中筹得3万欧罗(26万港元)作为种子资金，另有从政府与多个基金会获得其他资助。15注释符号代表请参阅Faktabaari (Undated)。
- 另一例子是德国在选举等关键时期与社交网络的合作。在2019年欧洲议会选举前，德国联邦资讯安全办公室(Federal Office of Information Security)与主要社交媒体公司携手合作，共同打击虛假帐戶和虛假资讯。该办公室向Facebook、Twitter及Google等主要网上平台寻求协助，为候选人核实社交媒体帐戶，并推出措施防御骇客入侵及其他安全事故。16注释符号代表请参阅Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (2019)及CNN (2019)。
网上平台及媒体机构的自我规管
- 部分欧洲国家提倡网上平台作自我规管，以对抗虛假资讯。在欧盟引入自愿性质的《虛假资讯行为守则》后，此做法渐成趋势，而签署守则的各方包括主要网上平台，例如Facebook、Google、Twitter与代表广告界别的行业协会。17注释符号代表请参阅European Commission (2019c及2019d)。 该守则在2019年欧洲议会选举前颁布，是欧盟应对虛假资讯行动纲领的其中一环，当中载列签署各方就对抗虛假资讯而作出的多项承诺，包括关闭虛假帐戶、提高政治广告的透明度，以及向用戶提供便利的工具，以供查证事实及举报虛假资讯。此后，签署各方会提交进度报告，汇报就虛假资讯所采取的行动。例如，Google在其新闻与搜寻结果中，优先呈列经事实查证的文章。Facebook亦在报告中表示，在2019年3月至4月期间，其每月已就欧盟区內逾60万则散播劣质或误导內容的广告采取行动。
- 在香港，市民较少忧虑传统新闻媒体散播虛假资讯，但在某些地方，自我规管措施适用于网上平台之余，亦用于媒体机构。例如，瑞典媒体设有自律制度，当地主要的印刷及网上新闻机构均会参与其中。任何人士均可就成员公司不准确的新闻內容，向媒体申诉专员(Media Ombudsman)投诉。18注释符号代表这在某程度上近似香港报业评议会处理针对成员公司的投诉(例如不准确报道)机制，唯该议会为非牟利组织，其会员数目较少，且未有包括香港部分受欢迎的印刷和网上媒体组织。请参阅香港报业评议会(2017年)及关键评论(2017年)。 申诉专员经调查后，可将个案转交媒体委员会(Media Council)裁决19注释符号代表媒体委员会(瑞典语Mediernas Etiknämnd)成立于1916年，在全球同类机构中被视为历史最悠久的一个组织。该委员会由多名委员组成，成员包括法官、媒体代表及公众人士，与媒体申诉专员(Media Ombudsman)(前称新闻申诉专员(Press Ombudsman))一并构成瑞典媒体业界的自律制度。该制度的经费来自瑞典4个主要媒体协会及4间广播公司。，该委员会甚至可向违例机构征收罚款。20注释符号代表委员会可向违例者施加最高32,000瑞典克朗(25,378港元)的行政费，作为资助该会的款项，有关款项通常称为罚款。违例者亦须公布有关该会裁决的声明，作为补偿。请参阅Reuters Institute (2012) 及U.S. Library of Congress (2019)。 这个自律制度在瑞典备受尊重，每年处理逾600宗投诉21注释符号代表请参阅Media Ombudsman (Undated)。，为虛假资讯受害人提供法庭以外的另一处理途径。
教育及提高民众的媒体素养
- 鉴于有研究显示民众的传媒素质与抗御虛假资讯的能力，两者存有正面关系，有意见认为香港应加强学校的媒体素养教育。22注释符号代表请参阅Policy Innovation and Co-ordination Office (2016)。 芬兰是少数设有专责部门监管媒体教育的地方之一，有关机构称为国家影音学院(National Audiovisual Institute)。23注释符号代表该部门隶属教育及文化部，宗旨是推广媒体教育，并为学童建立安全的媒体环境。请参阅European Commission (2019a)。 公立学校的媒体教育由学前班级开始，到高中课程则以跨课程主题的形式教授。教师会设计具创意的课程，教导学生查证事实和批判思考。当地政府亦会支援地方组织举办编程马拉松(hackathon)(即多人聚首参与编写电脑程式的活动)，让芬兰具创意的初创企业设计媒体素养教育工具，供学校使用。24注释符号代表请参阅The Guardian (2020)。
- 除学校以外，芬兰提高媒体素养的工作还扩展至社区。早在2015年，芬兰总统呼吁全体公民肩负对抗虛假资讯的责任。为协助政府应对虛假资讯带来的挑战，芬兰曾邀请海外专家就识别虛假资讯和制订应对策略，向官员提供意见。25注释符号代表请参阅Yle (2015及2016)。 虽然提高媒体素养措施的成效不易量化，但在一项量度抗御虛假资讯能力的指标 - 媒体素养指数(Media Literacy Index)中，芬兰在35个欧洲国家中长踞首位。26注释符号代表请参阅Open Society Institute Sofia (2019)。
针对网上虛假资讯的法例
新加坡
- 与香港类似，新加坡有若干现行法例可用于打击虛假资讯，唯相关法例条文被视为针对性不足。27注释符号代表部分例子包括《电讯法》(Telecommunications Act)、《防止骚扰法》(Protection from Harassment Act)及《煽动法》(Sedition Act)。请参阅MediaWrites (2018)。 另一方面，当地亦订有《防止网路假资讯和网路操纵法》(Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act)，专门处理网上虛假资讯。该法例由2019年10月起生效，适用于个人及网上平台(包括WhatsApp等私人通讯应用程式)，以针对有关平台发布假消息及很可能造成某些影响，例如损害国家安全、公共卫生或公众利益的通讯內容。有关当局主要藉发出命令，要求更正具损害性的网上假资讯內容；此外，亦有权移除导致严重损害的假资讯及停用虛假帐戶。28注释符号代表该法例将假资讯定义为虛假事实陈述，不包括意见、批评及讽刺。至于具损害性的网上假资讯，有关当局可就此发出命令，要求在假资讯旁边加上更正讯息，让读者可审视资讯內容，并自行作出判断。请参阅Singapore Statutes Online (2019)及 Ministry of Law (2019)。 在新加坡，被裁定明知而发布假资讯的人士，可处以高达5万新加坡元(28万港元)罚款或监禁5年，或两者俱罚。如使用虛假帐戶或电脑自动程式发布假资讯，罚款可增加至高达10万新加坡元(56万港元)，而监禁期可长达10年。
- 尽管有意见关注到，当局获赋予相对广泛的酌情权以删除內容，加上罚则严厉，网上表达意见的自由或会受到限制29注释符号代表请参阅Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (2019)。，但新加坡政府重申，有关法例不会针对民众发表的意见，而是针对网上的假资讯。当地政府亦表示，透过上诉程序，法庭在司法上有权监察当局行使权力。由于该法例涵盖加密私人通讯应用程式，当局在执法上仍有挑战，且亦难以辨别谁是虛假资讯散播者。过往，新加坡政府一名官员曾清楚表明，该国不会强迫这些应用程式"找出谁人向谁说过甚么"，而只会要求向应用程式用戶发送更正讯息。30注释符号代表新加坡驻美国大使在一篇评论文章澄清有关事宜。请参阅New York Times (2019)。 该法例自生效以来，截至2020年5月，据报已被援引22次。31注释符号代表请参阅Voice of America (2020)。
法国
- 法国的现行法例可用于遏止虛假资讯32注释符号代表法国可依赖现行《新闻自由法》(Law on Freedom of the Press)停止假新闻散播；《选举守则》(Electoral Code)亦订有条文，禁制散播可能影响选举的假新闻。请参阅Poynter (2019)、U.S. Library of Congress (2019)及Official website of France government (2018)。，但2018年制定的《反资讯操纵法》(Law Against the Manipulation of Information)则以大型网上平台为对象。与新加坡不同，法国的新法例并不涵盖通讯应用程式，而是主要针对选举的虛假资讯，尤其是大选前3个月期间所发放的相关资讯。当中，该法例规定网上平台须披露赞助內容(例如竞选广告)的来源及资金。在选举期间，法官有权在48小时內决定是否要求移除已在网上广泛散播，但被视为虛假的內容。
- 违反新法例的最高刑罚为罚款75,000欧罗(651,000港元)及监禁1年。虽然监禁刑罚较新加坡为轻，但随着新法例实施，法国部分人士选择审慎行事，封锁內容的程度超乎所需。例如，据报Twitter甚至因为担心违反虛假资讯法例而拒绝一项宣传选民登记的政府广告。33注释符号代表请参阅The Independent (2019)。 此外，对于法官要在48小时內核实涉事资讯及作出裁决，亦有意见关注所涉及的困难及风险。34注释符号代表请参阅Conseil Constitutionnel (2018)。 根据欧洲议会发表的一份报告，现时仍未能清楚确定这措施的成效。35注释符号代表请参阅European Parliamentary Research Service (2019)。 有关措施或需要较长时间方能见到成效。
结语
- 虛假资讯有碍资讯流通，对公共安全、保安及其他社会议题带来广泛影响，掀起全球关注。因此，渐多海外地方加强措施，致力遏止虛假资讯的散播。法国和新加坡等地率先引入针对虛假资讯的法例，其他地方则采取较溫和的非规管处理方式。例如，英国成立內部小组，提升应对虛假资讯的能力。芬兰及德国则寻求私人机构的支持，推行事实查证措施。欧盟依靠媒体自我规管，在新闻自由与监察虛假资讯之间求取平衡，芬兰则致力提高民众的媒体素养。香港或可借鉴这些例子，参考相关经验，以助探索如何以更持续可行的方式，应对虛假资讯。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
卢建欣
2020年7月16日
附注：
参考资料：
| 香港
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