ISE30/20-21

• 央行数码货币(central bank digital currency)近年备受重视，更被全球央行纳入发展纲领。根据国际结算银行(Bank for International Settlements)，全球86%的央行正进行有关发展及应用央行数码货币的工作，当中14%的央行已展开测试。这种货币不仅是与现钞相辅相成的先进科技产物，更可能会带来深远影响，成为可行的电子支付系统，并有助执行监管工作及落实财政和货币政策。
• 香港自2017年起已开始审视央行数码货币的可行性，并展开相关研究。财政司司长最近表示，政府会继续在跨境贸易支付中试用央行数码货币，并在香港的批发及零售层面的应用加强准备(包括研究本地零售层面港元数码货币(e-HKD)的可行性)，以及就数字人民币(e-CNY)在香港的使用进行技术测试。^{1注释符号代表请参阅Financial Secretary (2021)及South China Morning Post (2021)。}
• 本期《资讯述要》旨在阐述央行数码货币的概况，包括(a)其特点及潜在效益；(b)货币的设计模式(参考內地及一些在央行数码货币方面取得显著进展的海外地方，例如巴哈马和新加坡)；(c)香港的央行数码货币发展；及(d)有关发展央行数码货币的问题及潜在挑战。

何谓央行数码货币？

• 传统的央行货币有两种，分别是现钞及央行持有的储备。^{2注释符号代表许多经济体规定商业银行须将部分存款存放于央行，作为央行储备。然而，本港并无向银行实施储备要求，惟银行须符合法定流动资金比率。为利便银行同业结算，香港所有银行均在金管局开设港元结算帐戶。} 央行数码货币基本上是第三种央行货币。这种货币是采用电子纪录或数码代币形式的官方数码货币，与实体钞票同属央行的直接负债，并可发挥货币的所有基本功能，即支付、储值和记帐单位。央行数码货币有别于非官方加密货币(例如比特币)，后者代表对中介机构的债权，因此存在信用风险，甚至完全沒有发行方的支持。^{3注释符号代表央行数码货币亦与稳定币(stablecoin)不同。稳定币是一种由实体货币支持的非官方加密货币。由于稳定币不属央行创造的货币，因此实际上只是支付系统及投资工具。请参阅Bank for International Settlements (2021a)。}
• 央行数码货币在设计上可分为零售层面和批发层面两类，前者供普罗大众(包括企业及个人)使用，后者则以金融机构为对象，作银行同业交易结算等用途。央行数码货币系统必须建立数码分类帐，以备存货币交易纪录。^{4注释符号代表分类帐的功用包括可防止用戶把相同的央行数码货币单位发送予不同收款者(即所谓"双重支付")，并有助追踪央行数码货币的整体库存及供应。} 至于何种分类帐基础设施适合央行数码货币，目前并无国际标准或共识。有关分类帐可沿用传统的集中式数据库，由单一权力机构管控数据更新，亦可采用以分布式分类帐技术(Distributed Ledger Technology)^{5注释符号代表分布式分类帐技术的多项功能或适用于央行数码货币，例如可程式化及支援分散式平台的个人对个人支付，而且这些功能可分开应用。同时，以集中式数据库技术建立的分类帐亦可加入程式化功能。请参阅Bank of England (2020)。} 建立的分布分类帐，把更新数据库的权限转授予经识别及审查的机构网络。^{6注释符号代表每次更新分布分类帐的数据都需要所有相关实体的协调，因此较费时费力。有央行在测试后表示，分布式分类帐技术的表现和可扩展性欠理想，在直接央行数码货币模型下，未必较集中式数据库技术更具根本优势。请参阅Bank for International Settlements (2020)。}

央行数码货币的冒起

• 央行数码货币是各地央行因应支付及金融科技的发展而推出的产物。近年，私人发行的加密货币日趋普及。一方面，部分人士似乎认同数码货币带来的好处，并理解这种货币的技术潜力；另一方面，部分公众亦因加密货币相关活动引起的欺诈、洗钱和逃稅等问题而对数码货币感到忧虑。与此同时，2019冠状病毒病全球大流行造成各种影响，数码支付和电子商贸随之兴起，进一步激发各地央行对研究数码货币的热忱，令它们更积极探讨央行数码货币可否成为低成本而有效的支付工具，以及与现有支付方式互补的可行性。
• 不少央行考虑开发零售层面央行数码货币，因其具有多项潜在效益，例如让更多人使用到低成本的金融服务，以及可能有助政府进行风险监察和宏观经济管理。部分具体效益扼述如下：
  
  

  (a)	受规模经济效益及强大的网络效应影响，不少地方的支付市场呈现集中发展趋向。零售层面央行数码货币可令支付选择更多元化和增加竞爭，透过提供开放式支付平台促进竞爭和创新，从而让零售用戶受惠；7注释符号代表这样或可降低以电子方式支付商戶的成本，而目前信用卡交易的手续费高达超过3%。请参阅Daly, L. (2021)。
  (b)	央行数码货币或有助以低廉的成本提供储值、支付和其他简单银行服务，从而促进普及金融，特别是在大部分人口沒有银行帐戶的发展中国家；8注释符号代表举例而言，柬埔寨于2020年推出以分布式分类帐技术建立的银行同业支付平台。该支付平台具备电子钱包功能，供个人用戶免费使用流动支付和网上银行服务。该平台有别于早期肯尼亚M-Pesa及內地蚂蚁集团的流动支付服务，虽然这些服务对普及金融贡献良多(例如在M-Pesa推出后，肯尼亚使用正式金融服务的人口比例由2007年的约两成提升至10年后的六成多)，不过这些早期的支付服务被私营机构支配，几近构成垄断，因而引起监管关注。请参阅Foster, K. et al. (2021)。
  (c)	与现有支付系统相比，央行数码货币能在危机期间提供一种较具抵御能力的数码支付方式。以风灾频繁的巴哈马为例，该国的央行数码货币的快速发展，背后的主要动力来自抗灾需要，因为流动电话网络的恢复速度远较银行分行和自动柜员机服务为快。此外，央行数码货币可设定在离线模式下使用，让支付服务在停电期间得以继续运作；
  (d)	从监管角度而言，央行可透过央行数码货币系统追踪每个货币单位的去向，藉以打击逃稅和金融罪行。在宏观经济管理层面，有意见认为央行数码货币可利便财政转移，让政府以更迅速和安全的方式把款项直接分发予个别人士，尤其在紧急情况下进行这类转移。甚至有论述指发行央行数码货币可成为央行另一种管理货币供应的途径，9注释符号代表请参阅Davoodalhosseini, M. et al. (2020)及Bank Policy Institute (2021)。 惟有关操作仍有待深入讨论。

• 另一方面，批发层面央行数码货币主要用作银行同业结算。虽然现行的结算及交收系统(由商业银行在央行开设结算帐戶进行即时支付结算)足以发挥有关功能，但批发层面央行数码货币或较现行的本地或国际支付系统更具效率，原因如下：
  
  

  (a)	提高跨境支付的效率：各地央行已联手进行研究如何利用批发层面央行数码货币取代现有支付系统或与现有系统服务竞爭，藉以改善跨境支付。现有系统涉及多间中介机构(如代理银行)，导致成本上升、透明度不足(例如在交易汇率和支付状况方面)、运作时间受限制及支付延误等问题；及
  (b)	研究加入支援自动化及减低风险的功能：举例而言，新加坡和加拿大在跨境跨币结算试验中采用已预设条件的智能合约，使货银两讫(delivery-versus-payment)10注释符号代表货银两讫是一种连结证券与资金转拨的证券结算机制，确保证券交付必须与相关付款同步进行。请参阅Bank for International Settlements (2016)及Reserve Bank of Australia (2019)。 结算交易中所有程序同步进行，以期不同数据系统能同步完成货银对付，从而减低结算风险。11注释符号代表请参阅Bank of Canada and Monetary Authority of Singapore (2019)。

內地及海外地方近期的央行数码货币发展/经验

• 各大小经济体的多间央行均积极跟进央行数码货币的发展。然而，据观察所得，这些央行的进展各异，其发展进程亦未必取决于技术先进程度。事实上，新兴市场及发展中经济体普遍有较大动力发展央行数码货币。国际结算银行最新的调查显示，在8个已接近完成阶段的央行数码货币项目中，7个是由新兴市场及发展中经济体推展。另一方面，大型及已发展经济体(例如美国)似乎对发展央行数码货币较为犹豫。美国联邦储备局(Federal Reserve)快将发表讨论文件，探讨推出央行数码货币的效益及成本，以刺激各界讨论应否及如何发行这种货币。^{12注释符号代表请参阅Wall Street Journal (2021)及Waller, J. (2021)。} 在英国，虽然英伦银行(Bank of England)已大力研究央行数码货币，但尚未决定是否推出这种货币。该行有意向持份者进行广泛咨询，了解推出这种货币的效益、风险及实务事宜。^{13注释符号代表请参阅Bank of England (2021)。} 同样地，欧洲中央银行(European Central Bank)于2021年7月公布展开为期24个月的调查研究，但仍未决定是否发展数码欧元。^{14注释符号代表请参阅European Central Bank (2021)。} 由此可见，一个经济体的央行数码货币系统发展步伐，并非单单取决于技术知识；相反，央行数码货币与现行货币系统相比有何优胜之处，以及持份者是否感兴趣等，是更为关键的决定因素。
• 观乎央行数码货币发展较快的地方，巴哈马于2020年10月正式推出名为沙元(Sand Dollar)的零售层面央行数码货币。该国修订《2020年巴哈马中央银行法令》(Central Bank of The Bahamas Act 2020)，以赋予其央行发行沙元的法律权限，并订明纸币和数码货币同属法定货币。首批沙元推出后，随即可供巴哈马所有居民在国內使用，而把沙元融入商业银行系统的工作则正在陆续完成。內地是另一个央行数码货币先行者。內地自2019年起在不同城市开展数字人民币试点，并预期将在2022年北京冬季奧运会期间开放予会场內宾客使用。^{15注释符号代表试点包括深圳、苏州、雄安、成都、2022年北京冬季奧运会会场、上海、海南、长沙、西安、青岛及大连。截至2021年6月底，所有数字人民币钱包合共录得的累计交易量超过7 000万宗，交易额达345亿元人民币(411亿港元)。} 至于批发层面央行数码货币，新加坡已经与加拿大和法国等国家进行跨境支付试验，并在完成不同测试阶段后发表详细报告。
• 现时在內地、巴哈马和新加坡试行/推出的央行数码货币的主要特点胪列如下：
  
  零售层面央行数码货币 ── 內地和巴哈马
  
  

  (a)	不附利息：首批试行或推出的数字人民币和沙元并不支付利息(这点与现钞一样)，目的可能是令设计保持简单，及避免与银行存款构成不必要的竞爭；
  (b)	就央行数码货币设置交易金额及钱包余额上限：在巴哈马，不同种类的沙元钱包设有不同的交易金额及结余上限。举例而言，个人每月交易金额上限为1万巴哈马元(77,700港元)，企业每月交易金额上限则为2万巴哈马元(155,400港元)或每年收入的八分之一(以较高者为准)。在2021年年初的沙元流通量为13万巴哈马元(100万港元)。在內地，虽然民众试用数字人民币的方式或会因城市而异，但在官方设计中，不同种类的数字人民币钱包均设有交易金额及余额上限。16注释符号代表请参阅中国人民银行数字人民币研发工作组(2021年)。 根据报道，额度最低的数字人民币钱包(称为"第四类钱包")的余额上限为1万元人民币(11,920港元)，每项交易支付限额为2,000元人民币(2,380港元)，每日累计支付限额为5,000元人民币(5,960港元)。17注释符号代表有关资料源自央视网(2021年)。关于每类数字人民币钱包上限的全面资料似乎尚未正式公布。 另一点值得注意的是，在內地和巴哈马，额度较小的电子钱包交易无须验证用戶身份，因而令交易可匿名进行，但交易金额上限较高的电子钱包则必须绑定银行帐戶；
  (c)	两层系统及风险监察框架：数字人民币和沙元均由央行发行予认可金融机构，再由该等金融机构负责管理数码货币在市面上流通的事宜。把面向用戶的活动交由银行处理，由银行负责处理零售用戶的央行数码货币业务，以及执行打击洗钱及恐怖分子资金筹集的规例并确保持续合规，均可达致减轻央行在执行交易和进行用戶层面尽职审查方面的负担。18注释符号代表请参阅Allen, S. et al. (2020)。 尽管如此，中国人民银行("人行")亦已建立一个大数据分析框架，协助进行有关內地使用数字人民币的风险监测及宏观审慎监察工作；
  (d)	可透过实体支付卡使用：为确保民众不会因科技知识、年龄或能力等原因而窒碍其使用央行数码货币，民众除可透过流动钱包应用程式使用数字人民币和沙元外，亦可使用实体支付卡。于此同时，沙元用戶也可在指定兌现地点把沙元帐戶內的余额即时兌換为现钞；

  
  批发层面央行数码货币 ── 新加坡
  
  

  (e)	透过多种央行数码货币通用网络(common multiple-CBDC network)进行跨境支付：新加坡和法国在2021年7月宣布，成功完成新加坡元央行数码货币和欧元央行数码货币的跨境跨币交易试验。多种央行数码货币通用网络的设计，让该两间央行可监察跨境支付状况，同时保留各自对发行及分发其央行数码货币的独立控制权；及

  
  与私营机构合作
  
  

  (f)	藉私营机构的参与扩阔使用范围：私营机构在数字人民币中扮演重要角色，数字人民币钱包及相关生态平台由人行与认可营运机构以共建、共有、共享的方式开发。在新加坡，相关业界不仅能参与试验央行数码货币技术，亦有份开拓与这种货币相关的商机。举例而言，新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore)公开了央行数码货币原型网络的技术规格，以鼓励业界进一步开发央行数码货币解决方案。此外，巴哈马授权其中一个持牌支付平台与万事达卡(Mastercard)合作，发行沙元预付卡，巴哈马居民可将预付卡內的沙元即时兌換为巴哈马元，以及在任何接受万事达卡的商店使用预付卡。

香港的央行数码货币发展

• 香港在有关方面的工作主要集中于批发层面央行数码货币，尤其是跨境应用方面。其实，香港的央行数码货币项目被视为全球最成熟的批发层面央行数码货币项目之一。^{19注释符号代表请参阅PwC (2021)。} 香港金融管理局("金管局")于2017年推出Project LionRock，展开有关央行数码货币的研究，其后于2019年与泰国中央银行(Bank of Thailand)合作研究有关银行及企业以央行数码货币进行跨境支付的事宜。随着国际结算银行创新枢纽(BIS Innovation Hub)^{20注释符号代表国际结算银行创新枢纽是国际结算银行为了推动创新及促进各地央行之间的合作而推出的项目。}、內地和阿拉伯联合酋长国于2021年2月加入，有关项目扩展为多种央行数码货币跨境网络。该网络利用分布式分类帐技术，开发概念验证原型，以支援多区域情况下的跨境同步交收(payment-versus-payment)^{21注释符号代表同步交收是一种结算机制，其特点是确保一种货币的支付程序的最终转拨，必须与另一种货币或多种货币的支付程序的最终转拨同步进行。请参阅Bank for International Settlements (2016)。} 外汇交易。
• 同时，政府及金管局就数字人民币跨境应用的可行性与人行保持沟通。按现时的设计，数字人民币主要作国內零售支付用途，但人行表示会探讨跨境支付试验计划。尤其值得注意的是，金管局一直与人行合作在香港进行数字人民币的技术测试。据政府表示，香港金融发展局已筹组一个工作小组，研究香港可如何把握数字人民币发展的机遇。^{22注释符号代表该机构已就央行数码货币发出一份资料摘要，简述这种货币在內地和香港的发展。请参阅Financial Services Development Council (2021)。}
• 此外，金管局于2021年6月公布会展开研究，探讨发行零售层面数码港元的可行性。该研究会涵盖技术及政策方面的考虑因素。金管局刚于2021年10月发布技术白皮书，总结技术层面研究的部分成果，并预计在2022年年中就e-HKD的可行性提出初步想法。^{23注释符号代表请参阅Hong Kong Monetary Authority (2021b)及NFCW (2021a)。}

问题及潜在挑战

• 尽管央行数码货币具有多项潜在效益，亦引起全球热烈关注，但各地政府在决定是否、如何及何时推出这种货币时，须考虑若干问题。
• 就零售层面央行数码货币而言，虽然这种数码货币有官方作为后盾，但一如其他数码资产及支付系统，央行数码货币仍要面对遗失、盜窃及欺诈的潜在风险。因此，如何利用科技减低有关风险，是各地央行的央行数码货币研究的重点之一。纵使身份追踪对维持数码支付的稳健性具关键作用，并有助减低欺诈及其他风险，惟当局亦须顾及持份者对数据保密的关注，力求在两者之间取得适当平衡。^{24注释符号代表在欧盟地区一项民意调查中，居民被问到对引入数码欧元的意见时表示，数据保密是其首要关注。请参阅CPO Magazine (2021)。}
• 各地央行及银行监管机构亦关注到，推出零售层面央行数码货币或会对银行构成负面影响。若零售层面央行数码货币(不论是否计息)成为具吸引力的银行存款替代品，或会导致商业银行存款被挤出，并取代商业银行在零售支付中的角色。^{25注释符号代表一间投资银行估计，推出数码美元将导致商业银行的资金基础减少两成至三成。另一间投资银行估计，发行数码欧元会吸走欧洲商业银行8%的存款。请参阅Bank for International Settlements (2021c)及Ledger Insights (2021b)。} 此外，在现时大部分经济体实行的储备银行制度下，商业银行担当创造信贷及货币的角色，零售层面央行数码货币可能对这角色造成重大影响。至于央行数码货币将如何影响金融管理当局的货币政策实施，则需作更详细研究。
• 另一方面，如果央行数码货币未能吸引大量用戶及支付额，便会浪费公共资源。举例而言，厄瓜多尔于2015年成为全球首个推出零售层面央行数码货币的国家，但由于使用率低，国民代表大会(National Assembly)于2017年决定废除该数码货币。
• 至于批发层面央行数码货币，先进经济体倾向在跨境层面使用这种货币，以提高效率。然而，央行数码货币的跨境使用，相当视乎各地央行会否合作促成一个国际互联互通的央行数码货币基础框架，包括就法律框架、数据治理框架、统一标准及网络安全规定凝聚共识。故此，在发展高效并涵盖广阔地域的基础设施的过程中，各个参与的司法管辖区必须紧密合作及达成协议。
• 由此可见，央行数码货币系统的设计是央行数码货币发展的一大考虑，并可影响公众的接受程度、支付操作、金融稳定及跨境互通性等。举例而言，央行及金融中介机构在央行数码货币系统中的分工，可能会引致"去中介化"并影响银行的角色；^{26注释符号代表央行数码货币可采用单层系统(即直接央行数码货币模式)、两层系统(即间接央行数码货币模式)或糅合两种模式的混合系统。这些营运体系常被称为央行数码货币系统的"架构"(architecture)。在单层系统下，央行会备存所有用戶结余的纪录，并因应每宗用戶交易更新纪录。在两层系统下，央行会转授职能，由金融中介机构处理公众的央行数码货币交易，用戶亦对中介机构持有债权。} 不同央行数码货币所采取的不同身份验证设定，对用戶私隐的保障及追溯货币交易的能力亦各有不同；^{27注释符号代表零售层面央行数码货币大致可分为以帐戶为基础(account-based)和以代币为基础(token-based)两类。如属以帐戶为基础的央行数码货币，货币拥有权会与用戶身份绑定，交易须经过身份验证方可获授权进行。至于以代币为基础的央行数码货币，交易会透过验证代币的真伪核实，因此可完全匿名进行。部分文件会把"以代币为基础的央行数码货币"与"以价值为基础(value-based)的央行数码货币"交替使用。央行亦可采用糅合上述两类央行数码货币的特点的混合系统。请参阅Shirai, S. (2019)。} 如各地未能就跨境批发层面央行数码货币的规格达成广泛共识，可能会导致使用率低，甚或造成多个覆盖范围有限的系统并行发展。上述种种因素可能会影响央行数码货币发挥预期效益的能力。

结语

• 全球央行正研究央行数码货币，因为这种货币可能有助提供先进而低成本的电子支付系统，而现时的疫情正正迅速增加对电子支付系统的需求。金融管理当局期望利用央行数码货币以加强执行监管工作及落实财政和货币政策，因此更有动力投放资源，全面探讨央行数码货币的潜力。虽然海外大型经济体尚未决定是否推出央行数码货币，但其他地方已在零售及/或批发层面试用这种货币，巴哈马甚至已推出小规模的央行数码货币支援多种用例。至于香港，当局已开始研究本地零售港元数码货币的可行性。同时，鉴于內地计划扩大数字人民币的应用范围，香港在推动数字人民币方面将担当重要角色，这有望进一步巩固香港作为首要离岸人民币中心的地位。央行数码货币似乎在加强跨境结算方面亦极具潜力，但最终能否发挥有关潜力，则视乎各地央行的合作。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张煥然
2021年10月12日