臨時立法會

臨立會CB(2)991號文件

檔號：CB2/BC/9/97

1998年2月13日內務委員會會議文件
《1998年香港人權法案(修訂)條例草案》委員會報告

目的

本文件旨在匯報《1998年香港人權法案(修訂)條例草案》
委員會的商議工作。

條例草案

2.條例草案旨在廢除《1997年香港人權法案(修訂)條例》
(1997年第107號)(下稱"修訂條例")。

背景

3.修訂條例由前立法局議員劉千石先生提出，並於1997
年6月27 日獲前立法局通過。在修訂條例制定前，按照
《香港人權法案條例》(下稱"人權法案條例")第7條所訂
，人權法案條例只對政府及公共主管當局具有約束力。
然而，修訂條例增訂的第3(3)條宣布，人權法案條例適
用於所有法例，不論該法例影響政府、公共主管當局及
私人間的法律關係，或只影響私人間的關係。第3(4)條
述明有關的修訂並無追溯效力，並只會對修訂條例生效
日期，即1997年6月30日後的法律關係有影響。

4. 政府當局認為，修訂條例是在未經法案委員會審議的
情況下，由前立法局倉卒通過。為使政府當局有時間研
究修訂條例的影響，臨時立法會 (臨立會) 同意透過制定
《1997年法律條文 (暫時終止實施)條例》，中止實施修
訂條例，直至1997年10月31日為止。臨立會分別在 1997
年10月29日及1998年1月21日同意把中止實施的期限進一
步延展至1998年1月31日及1998年2月28日。

5.政府當局現已完成檢討修訂條例的影響，並認為第3(3)
及 (4) 條如與人權法案條例第7條一併閱讀，會在法律上
引起疑問和不清晰的地方。因此，政府當局建議完全廢
除第3(3)及(4) 條(第3(1)及(2)條在1997年7月1日不獲接納
為香港法律的一部分)。

法案委員會

6.在1998年1月23日的內務委員會會議上，議員同意成立
法案委員會，負責研究條例草案。法案委員會由劉漢銓
議員出任主席，先後與政府當局擧行了 3 次會議，其中
一次會議是聽取各團體代表的意見。法案委員會亦曾研
究劉千石先生及香港大律師公會向政府當局提交的意見
書。

7.法案委員會的委員名單載於附錄I。

法案委員會的商議過程

8.法案委員會的主要商議過程載述於下文各段。

把第3(3)條及第7條同時保留在人權法案條例內的法
律影響

9.政府當局認為，修訂條例引入的第3(3)條如與人權法
案條例第7條一併閱讀，可以有多於一種的詮釋方法。
據政府的法律顧問所述，按條文現時的寫法，未能確
定第3(3)條可否達致劉千石先生的立法目的，即所有與
人權法案條例有抵觸的先前法例自1997年6月30日起予
以廢除，不論這些法例是由政府或公共主管當局或一
般巿民援引。政府當局認為，由於第 7 條清楚述明人
權法案條例只對政府及公共主管當局具有約束力，第
3(3)條與第7條明顯有抵觸之處，可能導致出現大量不
必要的訴訟。

10. 為協助議員審議條例草案，臨時立法會秘書處法律
事務部曾就此事提供獨立的法律意見(即在1998年2月9
日發出的臨立會LS106號文件，現載於附錄II)。

11.法案委員會部分議員贊同政府當局的觀點。他們贊
成保留人權法案條例的立法原意，即條例的適用範圍
只限於政府及公共主管當局。

12. 但另有一些議員質疑，第3(3)及(4)條如與人權法案
條例第7條一併閱讀，是否確有詮釋上的問題。他們認
為，如兩者間確有抵觸之處，當局應致力改善條文的
草擬方式，使兩項條文均可保留在條例內；又或者採
用另一做法，把此事交由法院裁決。

13.兩位議員已表示會詳細研究重擬第3(3)及(4)條或第7
條的做法是否可行，藉以保留劉千石先生提出修訂條
例的立法用意。

廢除人權法案條例第3(3)及(4)條的影響

14. 鑑於條例草案旨在請求臨立會批准廢除《1997年香
港人權法案(修訂)條例》，部分議員關注條例草案會向
國際社會發出錯誤信息，令國際間對臨立會的工作產生
誤解，因為引起爭議的修訂條例是由前立法局經正式立
法程序而制定的。政府當局回應時表示，由於前立法局
在最後一屆會期臨近完結時工作時間表相當緊迫，修訂
條例未經充分諮詢公眾及詳細審議，便獲得通過。律政
司表示，鑑於修訂條例在法律上存在不清晰之處，加上
修訂條例的中止實施期限即將屆滿，條例草案是臨立會
職權範圍內必須處理的一項必不可少法案。基於上述原
因，政府當局認為押後就此事作出決定，並非可取做法。

15. 部分議員要求政府當局澄清條例草案會否削弱《公
民權利和政治權利國際公約》 所訂對香港人權的保障
。兩位議員亦關注上訴法院在1991年對譚訴胡一案
(Tam Hing-yee v Wu Tai-wai)的判決所引起的爭議。

16.關於人權保障是否足夠的問題，政府當局向議員保證
，《基本法》第三十九條已保證《公民權利和政治權利
國際公約》的條文會繼續適用於香港。此外，自人權法
案條例制定以來，當局已制定特別法例，藉以保障個人
的基本權利，例如保護私隱及反歧視的法例。政府當局
認為，現時的法律體系已就巿民間的關係提供足夠保障
，因此修訂條例並無必要。就此方面，議員亦獲悉，美
國的人權法案，以至加拿大人權及自由憲章，均未有涵
蓋巿民間的關係。

17.關於上訴法院在譚訴胡一案中的判決，政府當局認為
該項判決實際上消除了法例中一處含糊不清的地方，因
為法院裁定，根據人權法案條例第 7 條，該條例並不適
用於私人間的糾紛。至於法律界是否接納該項判決為人
權法案條例立法原意的正確詮釋，實際意義不大，因為
政府其後已特意對那些與《公民權利和政治權利國際公
約》有抵觸的法例作出修訂，不論有關法例適用於政府
(或公共主管當局) 與巿民的關係，或適用於巿民間的關
係。委員會獲悉，當局為此目的已制定40項修訂法例，
而政府會繼續致力找出與公約有抵觸的其他法例，並予
以修訂，使有關法例符合公約的規定。

18.然而，部分議員認為，除制定特別法例外，在人權法
案條例中訂定一項概括條文，可對巿民間的關係提供額
外保障。然而，另有一些議員卻贊成制定特別法例，而
不贊同在人權法案條例中就巿民間的關係訂立含糊不清
的條文。部分議員支持廢除第3(3)及(4)條，認為修訂條
例可導致條文被人濫用的情況，因為個別人士或會根據
該條文對其他巿民提出瑣屑無聊的訴訟。

延展修訂條例中止實施期限的可能性

19.法案委員會獲悉，一位議員及香港律師會建議進一步
延展修訂條例的中止實施期限，以便就本港的人權法例
諮詢公眾意見及再作研究。考慮到詳載於上文第14至17
段的當局解釋，其他議員大多傾向支持當局的建議，認
為應盡快恢復條例草案的二讀辯論。

委員會審議階段修正案

20.政府當局並無提出任何委員會審議階段修正案建議。
兩位議員現正考慮就人權法案條例第3(3)及(4)條或第7條
動議委員會審議階段修正案，使該等條文更為明確，以
期把兩者同時保留在人權法案條例內。

建議

21.法案委員會各議員對條例草案意見分歧。部分議員基
於上文各段所述原因，對廢除第3(3)及(4)條有所保留。

22.法案委員會察悉，《1997年香港人權法案(修訂)條例》
的中止實施期限將於1998年2月28日屆滿。法案委員會建
議在1998年2月25日恢復條例草案的二讀辯論。

徵詢意見

23.謹請議員支持恢復條例草案的二讀辯論。

臨時立法會秘書處
1998年2月12日

附件I

《1998年香港人權法案(修訂)條例草案》委員會
Bills Committee on Hong Kong Bill of Rights (Amendment) Bill 1998
委員名單
Membership List

劉漢銓議員(主席) Hon Ambrose LAU Hon-chuen, JP (Chairman)

王紹爾議員 Hon WONG Siu-yee

田北俊議員 Hon James TIEN Pei-chun, JP

朱幼麟議員 Hon David CHU Yu-lin

何鍾泰議員 Dr Hon Raymond HO Chung-tai, JP

李國寶議員 Dr Hon David LI Kwok-po, JP

杜葉鍚恩議員 Hon Mrs Elsie TU, GBM

曾鈺成議員 Hon TSANG Yok-sing

黃宏發議員 Hon Andrew WONG Wang-fat, JP

黃英豪議員 Hon Kennedy WONG Ying-ho

楊孝華議員 Hon Howard YOUNG, JP

楊耀忠議員 Hon YEUNG Yiu-chung

廖成利議員 Hon Bruce LIU Sing-lee

劉江華議員 Hon LAU Kong-wah

總數 ： 十四位議員 Total : 14 Members

Provisional Legislative Council Secretariat
4 February 1998

附件II

臨立會LS106號文件

《1998年香港人權法案(修訂)條例草案》委員會

法律事務部獲要求就下述問題提供意見：《香港人權法
案條例》(第383章)(下稱"該條例")第3條第(3)及(4)款如與
第7條一併閱讀，是否存在詮釋上的問題；若然，可否改
善條文的草擬方式，使兩條條文均可保留在該條例內。

2.為方便議員參閱，現轉載該條例第3條第(3)及(4)款和第
7條如下：

"3. 對先前法例的影響

(3) 現宣布立法機關的意圖為本條例的條文(包括人權法
案所載的保證)適用於所有法例，不論該法例影響政府、
公共主管當局及私人間的法律關係，或只影響私人間的
關係。

(4) 為免生疑問，第(3)款自《1997年香港人權法案(修訂)
條例》(1997年第107號)的生效日期起實施。

7.本條例的約束力

(1) 本條例只對以下各方面具有約束力 --

(a) 政府及所有公共主管當局；及

(b) 代表政府或公共主管當局行事的任何人。"

(備註：斜體為本部所加)

3. 第3條第(3)及(4)款是由《香港人權法案(修訂)條例》
(1997年第107號)加入的。議員諒會記得，該條的第(1)及
(2)款在1997年7月1日不獲採納為香港法律的一部分。在
加入第(3)及(4)款之前，該條例對政府及公共主管當局具
有約束力。該條例的立法意圖可從 1991年 6月5日前立法
局會議過程的正式紀錄中證實，並已由法院加以確認。

4. 在第3條加入第(3)及(4)款後，如與第7條一併閱讀，兩
條條文似乎確有互相抵觸的地方。然而，兩者在表面上
互有抵觸之處，其實可作如此分析：第3(3)及(4)條訂明
該條例適用的法例類別，而第 7 條則訂定受該條例約束
的人士的身份。如這觀點正確，則可據此辯稱兩條條文
之間並無抵觸。

5.即使容許第3條第(3)及(4)款和第7條皆保留在該條例內
，如該兩條條文的合併效力在日後引起爭議，法院會盡
力將表面上互有抵觸的條文給予闡釋。法院可能採取的
方法之一，是將在較後時間始通過成為法例的第(3)及(4)
款視為對第7條的隱含修訂，盡可能在必要情況下消除有
抵觸之處。另一可行方法是引用一項假設，就是較後通
過的法例廢除先前的相反法例。儘管如此，法例中應當
避免出現含糊不清之處，從而避免日後引起訴訟。

6.依本部之見，加入第(3)及(4)款的效力，似乎是規定由
該等新訂條文生效的日期開始，該條例亦同時適用於影
響私人間關係的法例。議員諒會記得，這是臨時立法會
(下稱"臨立會")參考資料摘要第11段所載3種可能詮釋方
法中的第二種。

7. 為保留條文的上述效力，並避免在詮釋方面產生疑問
，第3(3)條可加入一項"儘管條款"，以改善條文的寫法。
為此，可採納下述由香港大律師公會建議的條文草擬方
式：

"Notwithstanding section 7, this Ordinance applies to all legislation, irrespective of whether the parties relying on the legislation are the Government, public authorities or private persons, and irrespective of whether they are acting in public or private capacity."
(儘管有第7條的規定，本條例適用於所有法例，不論
依據該法例的各方是政府、公共主管當局或私人，亦
不論他們是否以公職人員或私人身分行事。)

8. 條例草案的效力，是消除第3(3)及(4)條對該條例被
《香港人權法案(修訂)條例》修訂之前的適用範圍產
生的任何效力。至於有否需要消除或應否支持此做法
，則是議員須考慮的政策事宜。議員亦請注意，暫時
中止實施第(3)及(4)款的期限將於 1998年2月28日屆滿
。屆時如條例草案仍未獲通過，而臨立會又並未批准
進一步延展暫時中止實施的期限，第(3)及(4)款便開始
實施，並會產生上文第6段所述的效力。

臨時立法會秘書處
法律事務部
1998年2月9日