供一九九八年一月五日討論用

臨時立法會經濟事務委員會文件
香港電訊收購訊聯對本港電訊業發展的影響


引言

1. 電訊管理局局長(電訊局長)在一九九七年十二月三日
批准香港電訊CSL有限公司 (CSL) 收購訊聯電信有限公
司(訊聯)。本文件旨在討論是次收購對本港電訊業發展
的影響。

2.本港是全球電訊業最開放及最具競爭性的市場之一。
在公共流動無線電話服務(PMRS)及個人通訊服務(PCS)
市場的競爭尤其激烈。競爭是用作達致政府在電訊方面
的政策目標的方法。

3. 批准CSL收購訊聯並不意味改變促進電訊業公平及有
效競爭的政策。相反,政府仍然堅決承諾促進電訊市場
的公平及有效競爭,以保障及提高消費者權益。

政策目標

4.電訊局長是依循香港特別行政區政府的政策目標規管
電訊業:

    – 向社會大眾提供高質素而價格合理的電訊服
    務;

    – 所提供的電訊服務,務要符合經濟效益;及

    – 在現在及下一世紀,香港應繼續成為亞太區
    卓越的通訊樞紐。
5. 依據這些政策目標,電訊局長有責任促進公平及有效
競爭,以便向社會大眾提供多元化、優質而價格合理的
電訊服務;採用以市場為主導的方針,盡可能實行自由
市場經濟,以達致經濟效益;營造一個有助吸引投資發
展本港電訊基建的環境,因而提高本港作為亞太區卓越
通訊樞紐的地位。

主要考慮因素

6. 在考慮PMRS及PCS營辦商收購(及合併)建議時,電訊
局長的主要考慮因素將會是:

  1. 會否對競爭市場造成不利影響;

  2. 能否充分保障消費者權益;

  3. 會否損害規管環境;及

  4. 會否減低經濟效率。
會否對競爭市場造成不利影響

消費者的選擇


7. 自從在八十年代引入競爭,流動電話服務市場為消費
者提供不同選擇。現時,有多個符合不同技術標準的系
統可供選擇,其中3個GSM 900系統在 900兆赫頻帶操作
、符合北美標準的兩個系統(一個 D-AMPS 系統及一個
CDMA系統)在800兆赫頻帶操作及6個符合 GSM 1800標
準的PCS在1.8吉赫頻帶操作。

8. 電訊局長認為應繼續為消費者提供不同選擇。在 CSL
收購訊聯後,符合不同技術標準的相同數目系統將繼續
在市場操作,因此,收購不會引致減少消費者在系統方
面的選擇。[訊聯操作一個900兆赫頻帶的D-AMPS系統
和一個1.8吉赫頻帶的GSM 1800系統(PCS);CSL操作一
個900兆赫頻帶的GSM 900系統。]

互相競爭系統的數目

9. 除了繼續讓消費者有所選擇外,電訊局長亦希望見到
同類型系統之間的真正競爭,意思是這些系統將由明顯
沒有重疊擁有權的持牌公司操作。

10.電訊局長所採取的政策是容許現時的營辦商與新競爭
對手競投牌照,以便流動電話營辦商提升及引入新技術
以加強及擴展服務。

11.在競投PCS牌照過程中,現時在800/900兆赫頻帶操作
的PMRS營辦商獲准競投在1.8吉赫頻帶操作的PCS牌照
。在800/900兆赫頻帶操作的PMRS營辦商擴展至1.8吉赫
頻帶乃自然發展。在800/900兆赫頻帶操作的兩家營辦商
(和記及訊聯)已成功投得 PCS 牌照。因此,和記現擁有
三個不同技術系統類型的牌照—GSM 900、CDMA 和
GSM 1800。

12.但電訊局長不希望見到藉收購而減少每個系統類型的
競爭,令致一間持牌公司在控制超過一個同類型系統,
例如,一家GSM 900營辦商收購另一家 GSM 900 營辦商
通常不獲批准。同樣,一家PCS營辦商收購另一家 PCS
營辦商的建議,或者一家CDMA營辦商被一家操作類似
系統的D-AMPS營辦商收購的建議 (相反亦然),通常不
獲批准。CSL收購訊聯沒有引致任何持牌公司控制超過
一個同類型的系統。CSL在這次交易後所得到的牌照數
目及頻譜數量,與該公司其中一家主要競爭對手和記所
擁有的完全相同。

13.某類型系統的營辦商如欲收購另一同類型系統的營辦
商,電訊局長將考慮規定收購的營辦商放棄兩個同類型
系統其中之一的頻譜。電訊局長將考慮邀請其他營辦商
申請在該被放棄的頻譜內操作的牌照。

競爭營辦商的數目

14. 市場競爭的激烈程度,視乎「獨立」營辦商 (指在擁
有權或控制權上均無任何實質重疊的營辦商)的數目而定
。因此,對於CSL收購訊聯的建議落實後市場內餘下的
獨立營辦商數目,電訊局長也有考慮。

15.至今,香港流動電話市場內的獨立營辦商數目仍為全
球之冠。即使訊聯被收購,我們仍可保持這個領導地位
,因為餘下的七家不同營辦商所營造的市場,競爭仍會
非常激烈。

市場集中性

16.電訊局長將考慮收購前後的市場集中性,他不希望因
收購而令市場佔有率過分集中在某一家營辦商的手上。
就此事而言,即使CSL收購了訊聯,前者所佔的市場佔
有率仍會是40%左右,不算是過分集中。

17.此外,不應把市場佔有率等同反競爭行為。電訊局長
的目標,不在於進行人為干預市場機制以期把個別營辦
商的市場佔有率減至某個上限之下。市場佔有率可能只
是某營辦商吸引客戶的成功指標。PMRS 和 PCS牌照內
,已載明禁止反競爭行為的條文。監察市場行為以及採
取行動遏止反競爭行為,仍然是電訊局長的責任。

營辦商的佔優性

18. 如營辦商可在不受競爭對手和客戶限制的情況下在
市場內作出決定(例如加價),則會被視為「市場佔優者
」。電訊局長不欲看見任何一家營辦商因收購另一家營
辦商而在市場佔有優勢。營辦商在收購建議落實後會否
成為佔優者,取決於若干因素,而市場佔有率只是其中
之一;其他因素包括市場的競爭狀況、營辦商的數目、
營辦商對競爭的積極性,以及是否存在任何打入市場的
障礙等。考慮過這些因素後,電訊局長認為CSL收購訊
聯後,流動電話市場內沒有營辦商會成為佔優者。

在收購中消費者權益能否得到足夠保障

消費者享有的服務


19.電訊局長考慮過CSL收購訊聯一事對客戶所享服務的
影響—服務會否中斷,以及即時和長遠來說服務價格和
質素可否維持。電訊局長得到保證,訊聯客戶所享有的
服務不會因收購而出現任何中斷。

被收購持牌公司的義務

20.在競投牌照的過程中,成功競投者將因其申請書的優
點獲發牌照。成功申請者的承諾將成為所發牌照內載明
的義務。成功競投者如改變擁有權或轉讓牌照,電訊局
長將會考慮被收購營辦商的義務會否由收購營辦商完全
履行。電訊局長將會特別考慮履約保證金所涵蓋的承諾
,例如PCS牌照下的承諾,會否由收購營辦商繼續實踐。

21.電訊局長將考慮收購營辦商的財務和技術能力是否足
以提供令人滿意的服務,以及履行被收購營辦商牌照內
所載承諾。

22.在CSL收購訊聯一事中,電訊局長信納訊聯的承諾將
由CSL全然履行,而CSL的財務和技術能力亦足以實踐
這些承諾。

會否損害規管環境

23.有批評指容許CSL收購訊聯,便會損害規管環境,因
為競投PCS的落選者只需購回牌照便可經營這項服務;
但事實並非如此。

24.CSL在競投中不能投得PCS牌照,是由於與篩選準則
比較,CSL投標書所提出的條款及不上訊聯等獲選者的
投標書條款。容許CSL接管訊聯的PCS牌照而訂明的重
要條件,是CSL須按訊聯投標書中所載條款,不折不扣
地經營有關業務;因此,牌照的狀況和發牌時所依據的
條件並無改變。

25. 規管環境的其中一項要素是劃一性。如在規管環境下
,某營辦商獲准擁有三個不同類型牌照(一如本文所載情
況),則另一營辦商亦應得到同等機會這樣做;除非此事
有違某些政策上凌駕其他因素的重要考慮,例如上文第
6段(a)和(b)點,則作別論。

26.規管架構中另一重要範疇是,我們為香港的電訊界營
造了自由的市場經濟。我們既容許外國投資者自由進入
香港的市場,我們便應容許基於商業理由而欲離開市場
的外國投資者自由撤離市場。禁止轉讓資產,包括牌照
權利,亦只應在極端情況下當公眾利益嚴重受損時才予
考慮。

會否減低經濟效率

27.CSL收購訊聯一事中,並無跡象顯示經濟效率將會降
低。事實上,結果可能剛好相反。准許CSL取得更多頻
譜以應付其需要,為其客戶提供更佳服務,經濟效率將
可藉此提高。訊聯的網絡設施與CSL的合併,亦會帶來
效率增益。

結語

28.前文概述了電訊局長在審批CSL收購訊聯時的主要考
慮因素。政府認為,是次收購對電訊業的未來發展絲毫
沒有不良影響。收購事件不會削弱市場競爭的激烈程度
;相反,透過收購,競爭的激烈程度將會維持,甚至更
形熾熱。在收購過程中,消費者的權益得到足夠的保障
。政府重申其促進流動電訊服務市場內公平有效競爭的
承諾;日後決定是否批准收購或合併建議時,促進競爭
和保障消費者權益仍會是電訊局的首要考慮因素。每宗
申請將根據本文所載的因素,並按申請本身的優劣予以
審批。

一九九七年十二月二十九日