向財務委員會作簡報的文件

在1999-2000年度預算內給予選定
的部門整筆撥款以處理開支


引言

我們建議在1999-2000年度預算內,給予若干部門整筆撥款以處理開支。本文件的目
的是,請財務委員會各委員就這項建議安排提出意見。

《公共財政條例》有關控制開支的規定

2.立法會每年按照《公共財政條例》的規定批核撥款,以便政府提供服務和進行各
項工作。為此,我們按照該條例第5條第(3)款訂明的方式,擬備每年的開支預算。
有關的開支預算須-

  1. 按總目及分目將開支分類,且須說明每一總目所涵蓋的範圍;

  2. 顯示每一總目的預算開支總額、每一分目所需的備付款額、職位編制(如有的
    話),及對並非是每年經常出現的開支所作承擔的限額(如有的話);以及

  3. 列明就每一總目及分目所指定的管制人員。

3.在1998-99年度預算內,共有90個開支總目。每一個總目通常編配給一個決策局、
一個政府部門或一個非屬政府部門的機構。按照上述《公共財政條例》的規定,每
個開支總目項下的開支總額再細分為分目和非經常帳承擔額。為方便財政控制和分
析,開支總目項下的開支分類如下-

類別組成項目分目(只列出其中一部分)
經常帳 個人薪酬 001薪金
002津貼
007與工作有關連津貼

部門開支 106臨時職員
111僱用服務及專業費用
121合約維修工作
149一般部門開支

其他費用 因應個別部門的運作而有大量開支的特設分目。例如
香港警務處設有一個輔助部隊的薪酬及津貼的其他費
用分目,衞生署則設有一個承造假牙的其他費用分目。

非經常帳 機器、設備及工程 分目600工程
分目603機器、車輛及設備
分目661小型機器、車輛及設備(整體撥款)

其他非經常開支 分目700一般其他非經常開支

4.《公共財政條例》第 6(3) 條訂明,財政年度的開支須按總目及分目編排,並須以
經核准的開支預算所示的各分目備付款額為限。該條例第 8 條規定,隨後任何對核
准開支預算作出的修改須在財政司司長建議下由財務委員會核准。有關修改包括但
不限於開立新總目或分目、在經核准的分目或新分目中追加備付款項、變更職位編
制,以及提高對並非是每年經常出現的開支的承擔限額。財務委員會可將權力轉授
財政司司長(根據第1章,亦指庫務局局長),並在該項權力轉授中指明規限的條件。

5.綜合上述情況可見,撥予政府部門應付所需開支的款項是以逐一分目形式來控制
開支,而在財政年度內如需把各分目的撥款轉帳,即使有關轉撥並不涉及額外開支
,也須得到財務委員會批准,或在某些情況下由庫務局局長運用獲轉授的權力予以
批准1。上述規定欠缺彈性,導致有些部門未能靈活調動某一分目下未能充份利用的
撥款到另一分目以應付運作需要。這樣也會養成一種以嚴格劃分形式管理資源的文
化,未能收到現代財務和人力資源管理工作靈活有效運用資源的效果。

何謂整筆撥款?

6.相對於現行按逐一分目控制開支的安排,整筆撥款旨在把各項供部門運作使用的
經常開支歸入同一分目(稱為運作開支),而這個分目會受到嚴格的預算管制,即會
以設有現金支出限額的預算形式運作2。在這個單一的開支分目下,將不另設現行作
規限開支的個別分目,也不預定規限用於某些開支的款額。當局會賦予管制人員自
主權,可在整體預算內靈活地把款項調撥往不同的開支類別、組成部分和項目。

7.建議推行整筆撥款安排,是考慮到善用資源的決定,實最適宜由最接近服務對象
和負責管理財政和人力資源的部門和機構決定,因此當局應授權他們處理本身的資
源。我們相信把權力下放亦可帶來下述好處-

  1. 加快資源管理的決策過程,讓部門能更迅速地應變;

  2. 培養自主精神,鼓勵部門管理人員在善用資源方面有更創新的構思;

  3. 讓部門靈活地定出人力與其他投入資源的最佳組合,以執行有關工作。

總括而言,我們相信用整筆撥款以處理開支的安排可有效地協助部門提高生產力。

8.新設立的運作開支分目,雖以整筆撥款運作,但仍符合《公共財政條例》的規定
。在現階段,我們不打算完全撤消對部門編制規模的管制,也不建議對非經常帳作
出改變,因為非經常帳這個組成部分的開支屬非經常開支,一般用以進行特定的工
程項目。

保障措施

9.我們向委員保證,採用整筆撥款的安排不會影響部門內部妥善控制公帑的使用和
部門的責任承擔。這方面的保障措施包括-

  • 以按薪級中點計算的年薪值形式設立的人事編制管制制度將會保留。按薪級
    中點估計的年薪值上限和首長級職位如有變動,仍須經由財務委員會透過轄
    下人事編制小組委員會批准;

  • 管制人員會繼續在預算的管制人員報告內,向各委員解釋會如何運用各有關
    開支總目下申請的款項,並說明個別政策範圍內各項工作的開支與有關工作
    的目標和預期達到的成效。有關量度生產力的指標亦會按需要而強化;

  • 雖然我們不會再以個別開支分目作財政控制,但仍會披露開支類別的有關資
    料。我們會繼續在預算內按主要組成項目分析開支,以便立法會及公眾可監
    察不同開支組成項目在一段時間內的開支趨勢;

  • 雖然撥款以整體形式批出,但實際開支仍會像現時一樣詳細記錄下來(例如公
    務員的薪金會繼續由指定項目撥付),以便在有需要時可隨時呈交這些資料;
    以及

  • 庫務署的電腦化會計及財務資料系統會繼續載存獲批整筆撥款部門的帳目。

給予選定的部門整筆撥款

10.在90個開支總目中,總目112「立法會行政管理委員會」現時以整筆撥款形式運
作。就 1999-2000 年度的預算,我們打算給五個部門以整筆撥款運作,這些部門分
別為香港警務處、庫務署、知識產權署、公務員培訓處和申訴專員公署。這五個部
門規模不一,足可以代表不同規模的部門。

11.獲給予整筆撥款的部門,在預算的編排上,特別是有關「按分目列出的開支詳情
」的部分略有改動。我們以香港警務處為例,說明有關改動。這個部門「按分目列
出的開支詳情」部分現時的編排和內容載於附件 1。這部分 在1999-2000年度預算草
案內所採用的編排範本載於附件 2 。由於酬金及特別服務方面的開支,以及證人、
囚犯及遞解出境者的開支性質特殊,警務處處長建議這兩方面的開支繼續在獨立的
分目下交代。(可供參照的是,在總目112「立法會行政管理委員會」下,立法會議
員酬金及補貼方面的開支,也是在一個獨立的分目下交代。)警隊大部分的運作開支
(包括員工薪金及津貼)會歸入單一的分目「運作開支」項下。相比現行制度,警務處
處長可更靈活調配獲批撥的款項。


庫務局
1998年11月


1.目前,財務委員會已授權庫務局局長批准在經常帳分目項下追加撥款,款額上限為1,000萬元;
以及批准開立非每年經常性開支的承擔額,款額上限為1,000萬元。

2.在有關年度內,我們只會因應公務員的薪酬調整,就運作開支中有關薪金和津貼部分提供額外
所需的款項。