立法會CB(1)1387/98-99(11)號文件
LC Paper No. CB(1)1387/98-99(11)

立法會公務員及資助機構員工事務委員會
1999年5月31日特別會議討論公務員體制改革

香港理工大學應用社會科學學系助理教授
何國良發言撮要

今次特區政府提出公務員體制改革，本人認為是個好的構思，社會環境不斷急速改變
，任何制度仍墨守成規，決難以適應。特區政府亦了解這種需求，所以在諮詢文件中
，清楚點出 "面對即將來臨的二十一世紀，外在環境迅速變遷，香港在政府、經濟和
社會各方面亦不斷轉變。公務員隊伍有必要與時並進，自我改善、提高效率。"

對文件上的說法，我沒有爭議。但我必須要指出，我不爭議只因為這說法太籠統及太
空泛。我肯定，在任何時候說這樣的話也合適。政府在今次諮詢工作中，應該先讓公
眾明白到政府如何判斷21世紀的社會情況，而這樣要求未來公務員隊伍該擁有的所謂
"靈活性"可以在那些方面切合未來社會的需要。在社會學的文獻中，對"靈活性"的加強
，有不少看法。在工業生產當中，全球化經濟的特徵是對商品需求急速改變，生產線
與需要在幾天內作出更改以迎合市場。公務員與商業機構迥異的地方，是前者不單以
滿足商品市場為主，例如紀律部隊所服務的對象就決非與市場上口味與需求改變有關
連。因此，我想指出，迎合社會改變而追求靈活性，並非所有政府部門在未來的目標
。靈活的部門需有穩定的部門配合。

若果政府真的希望要透過改革公務員體制，決非如今次諮詢文件內所提及有關公務員
聘任、晉升、處分、撤職程序與合約化的措施，而是落實對各部門內，及各部門間的
分工程序、管理模式及內外聯繫等進行探討。我只希望強調，特區政府的公務員體制
改革，該是管理方面的改革，而非為減少開支及成本的計謀。今次諮詢文件的建議只
涉及公務員個人薪金標準、福利、入職離職與紀律處分，卻沒有認真地在管理工作上
提出建議，給我的感覺是為減少支出的計劃，而不是認真地為求改革整體公務員體制
。此為第一個缺點。

改革公務員體制，不但影響政府開支，也影響市民的生活質素。事實上，真正每天與
市民生活有直接接觸的多為前線公務員。在表面上，這類公務員缺乏專業知識，只聽
命上級指令執行決策。在傳統的管理學上，慣於視前線人員為普普通通的棋子。但在
日本的生產管理上，已經改變此種學說，前線人員若能累積經驗，對工作上的大小事
務皆有獨特與卓越的認知技巧及判斷能力，日本管理層常視前線人員為企業的資產，
不但加以保護珍惜，更加強調培訓，以收資源增值之效。

公務員改革的計劃中，卻沒有重視"基本職級"員工的重要性。在基本職級推行合約條
款。若果合約條款以一年為限還可接受，若果將"基本職級"員工盡皆以合約形式聘用
，更難以建立員工的投入感，更難培養此職級員工產生"積極、問責及承擔的文化"。
此乃第二個缺點。

在公務員體制改革的建議中，強調薪酬與表現掛鈎模式。對這個建議，早有不少論者
提出質疑，認為"訂立透明度高及公正的表現評核制度"有相當的難度。我對這點甚表
贊同。其次，現職管理並不一定將表現評估局限於個人層次，而是該有全盤評估的能
力與尺度。管理上對整體及團隊加以注視，是源於"非集中心管理策略"(a decentralized
strategy)所帶來的兩難狀態：加強基層員工的自主性與責任之後可能增加工作效率，但
管理層卻減少管理能力。為求減少此兩難的成本，在制度上必須加入完善的分工及編
制，安排合作與協調的途徑。簡言之，基層的自主性與主動性，必須要有橫向合作的
安排來減低出現失誤的機會。所以，任何基層員工的表現，不是個人可以操縱。現今
提議評審制度卻仍以個人為評審單元，忽略了團隊協作的因素，絕對是對基層職工作
不合理、也不公平的要求。缺乏團隊與個人評審機制間的平衡，只會令受評審的員工
感到不公平與不合乎現實的感覺，結果是破壞了評審者與被評審者的關係。此乃第三
個缺點。

最後，任何改革皆要注意內部員工的認同，現今特區政府似乎沒有對內進行解說，公
務員對改革的抗議已於近日的示威遊行中反映出來。公務員改革，可說是未見其利先
見其害，因為在過往的經驗當中，顯示出政府在經濟困境中實力最弱，容易受經濟政
治的震盪所影響。雖然，香港的公務員工會在實力上未如英、美國家中的工會般強勁
，但現今香港經濟仍在低谷徘徊，政府公務員體系有甚麼差池，實不足應付經濟領域
中出現的危機。公務員改革計劃，所牽涉的地方不單是薪福、入職、紀律等方面，還
要顧及到部門特性、部門間協調安排、解決權力下放與保持管理能力的平衡等問題。
特區政府必須先有效為整體的研究及反覆磋商，再要提出大多數公務員接受的建議。
若果政府不顧一切，急於求成，引起公務員的不滿及反抗，不但未能達致改革目標，
更會弄巧反拙。現今特區政府與公務員間的溝通不足，此乃第四個缺點。

總而言之，政府在建議中，必須加入以下四項考慮：

(一)	21世紀是那樣形式的社會？公務員該有那些特質來適應新社會狀況？
(二)	分別出有需要變得"更靈活"的部門及需要穩定運作的部門，並在管理 上加強兩者的配合。
(三)	重視基本職級員工的貢獻與經驗，考慮引進新的長期聘用條款。
(四)	保持現有公務員中的良好勞資關係，並以此作為改革的基礎。

M893/R