ISE14/16-17

• 在2011年至2015年期間，香港涉及性罪行的呈報個案平均為每年約2 200宗，佔整體罪案數字約3%。^{1註釋符號代表在2011年至2015年期間，警方平均每年就強姦及非禮等性罪行拘捕1 600人。懲教署曾估計，約6%的性罪犯在獲釋後3年內會重犯類似罪行，但有關比率近年沒有更新數字。警方沒有公布有關兒童性罪行的數字。} 由於這些罪行可能會對受害人(尤其兒童)構成長遠影響，社會上一直存在訴求，希望減低前性罪犯從事兒童相關工作的風險，以及容許僱主查閱有關準僱員的性罪行定罪紀錄。根據政府估計，全港約有25萬人現時從事的工作，經常接觸兒童或其他易受傷害人士。^{2註釋符號代表請參閱Children's Forum (2015a)。}
• 由2011年12月起，應徵與兒童相關工作的人士可以向警方申請，向其準僱主披露其性罪行紀錄(若然該紀錄確實存在)。^{3註釋符號代表雖然警方可以發出無犯罪紀錄證明書，但此類文件只可為移民或領養兒童的目的而發出。不過，個別人士仍可根據《個人資料私隱條例》(第486章)第18(1)條，要求警方提供由警方持有的有關其本人的刑事定罪資料。} 議員雖然普遍支持這項措施，但對於這措施是否足夠保護兒童，卻曾多次表示關注，特別是近年先後發生多宗有兒童遭侵害的性罪行後。^{4註釋符號代表議員曾多次就性罪行定罪紀錄查核機制("查核機制")提出關注。於2010年3月10日的立法會會議上，曾就相關動議進行議案辯論。保安事務委員會亦於2010年討論查核機制，並於2013年及2014年討論查核機制的實施進展。於2016年11月16日的立法會議上，議員亦就擴展查核機制的適用範圍至殘疾人士院舍的事宜提出質詢。} 本期《資訊述要》首先檢視香港在這方面實施的披露制度的運作情況，繼而討論英國的相關披露制度，而後者被視為較能全面保護兒童。

香港在披露性罪行紀錄的近年發展

• 2010年2月，因應社會上發生兒童遭侵害的性罪行接連個案，加上法官關注到法例並無要求前性罪犯的登記規定，法律改革委員會("法改會")發表了《與兒童有關工作的性罪行紀錄查核：臨時建議》報告書。^{5註釋符號代表英國、加拿大、澳洲及新西蘭等地均設立及備存性罪犯名冊。罪犯在獲釋後須向當局辦理登記，並讓當局持續知悉其個人資料，例如地址，甚至旅遊計劃。} 法改會當時沒有建議訂立強制的性罪犯名冊，供市民查閱性罪行紀錄。它只建議設立行政制度，讓僱主查核應徵者的性罪行紀錄，從而協助他們作出招聘決定。
• 2011年12月，保安局採納有關建議，並推出由警務處執行的性罪行定罪紀錄查核機制("查核機制")，以保護兒童及精神上無行為能力人士^{6註釋符號代表《刑事罪行條例》(第200章)第117條對"精神上無行為能力人士"作出界定。}。提供相關工作職位的僱主，可以查核準僱員的性罪行紀錄，但須符合下列條件：
  
  

  (a)	由僱員提出性罪行定罪紀錄的查核要求：僱主如要求查核準僱員的性罪行定罪紀錄，必須得到有關準僱員同意，並由後者自行提出查核申請；
  (b)	合查核性罪行定罪紀錄準則的工作：查核機制涵蓋與兒童或精神上無行為能力人士有關的工作，而有關工作的職務須經常或定期接觸兒童或精神上無行為能力人士。警方雖然沒有為該等職位制訂完整清單，但列舉了教師、社工、醫護人員、圖書館管理員、校巴司機及助理、清潔工人為該等敏感職位的例子；
  (c)	性罪行的涵蓋範圍：查核機制涵蓋《刑事罪行條例》(第 200章)7註釋符號代表《刑事罪行條例》(第200章)第47至126條。及相關法例下的30多項指定性罪行，當中大部分旨在保護兒童免受侵害；及
  (d)	披露內容及格式：查核機制透過設有密碼保護的自動電話答錄機，只向僱主簡單披露準僱員是否有該類刑事紀錄，而不會提供任何有關定罪的詳情。

• 在2011年12月至2015年2月期間，約有12萬人申請性罪行定罪紀錄查核，反映僱主對獲取準僱員資料有很大需求。由於在這些申請中，只有6宗個案的申請人存在相關紀錄，政府聲稱查核機制有效令前性罪犯知難而退，避免從事與兒童有關的工作。
• 然而，近年數宗涉及從事與兒童或精神上無行為能力人士有關工作的人士的性侵犯事件經傳媒廣泛報道後，再度引起社會對查核機制的設計及運作的關注。^{8註釋符號代表2016年年底，一名曾有性罪行紀錄的私人補習導師因涉嫌非禮未成年少女而被拘捕。另有一間私營殘疾人士院舍的負責人涉嫌非禮被捕，兩宗事件均引起關注。} 關注的重點包括：(a)查核機制所涵蓋的工作類別過於狹窄，沒有包括志願工作者、私人家庭補習導師及已受聘的現職僱員；(b)查核機制的合資格使用人士沒有擴展至為子女聘請私人補習導師的家長；(c)現行機制只提供"是"或"否"的答案，對有關定罪的詳情不作披露；及(d)查核機制僅是行政措施，並非通過立法而設立。
• 為釋除疑慮，警方由2015年4月起擴大查核機制的涵蓋範圍至受聘於私營補習中心及開辦興趣班的機構而尋求續約的現職僱員。雖然警方正就進一步擴大查核機制以涵蓋殘疾人士院舍職員徵詢法律意見，但警方對擴大涵蓋範圍至私人補習導師及志願工作者的訴求仍保持審慎態度，認為此舉可能會導致濫用情況，以及對前性罪犯改過自新及融入社會，造成負面影響。

英國披露性罪行紀錄的情況

• 過去20年，在經歷多宗涉及兒童遭侵害而被廣泛報道的罪案後，英國制訂了一套較完備的制度，以管理性罪犯對兒童構成的風險。該等案件曾構成龐大的公眾及政治壓力，要求政府披露更多有關前性罪犯的資料，結果促使政府檢討相關政策。^{9註釋符號代表一名學校管理員於2002年殺害兩名少女的案件，促使政府於2003年就保護兒童的事宜進行調查。該調查促使制定《2006年保障易受傷害群體法令》(Safeguarding Vulnerable Groups Act 2006)。該法令旨在成立一個中央機構，全面負責審查及登記從事與兒童及易受傷害成年人共處的工作的人。然而，英國政府經進一步檢討後，最終並無實施登記建議。} 具體而言，英格蘭及威爾斯警隊於2011年全面推行兒童性侵犯者披露計劃(Child Sex Offender Disclosure Scheme)("披露計劃")，容許兒童照顧者申請查核個別人士是否有干犯兒童性罪行的紀錄。總體而言，英國的資料披露制度包含下文所述的3個主要部分。
• 性罪犯名冊：1997年起實施的《性罪犯法令》(Sex Offenders Act)，強制規定性罪犯須向當地警方登記個人資料，並更新有關資料，以便警方監察。^{10註釋符號代表在1997年通過的原有法例已經廢除，並由《2003年性罪行法令》(Sexual Offences Act 2003)取代。} 雖然公眾不能查閱該名冊，但若當地警方發現社區的兒童有可能遭受嚴重傷害，他們有權向社區領袖(例如校長)披露有關已登記性罪犯的必要資料。^{11註釋符號代表根據《2003年刑事司法法令》(Criminal Justice Act 2003)第372A條，透過"跨機構公眾保護安排"(Multi-Agency Public Protection Arrangement)，可由負責當局(例如警方及感化機構)作出該等披露。}
• 刑事紀錄查核：英國政府備存一份"禁制名單"，禁止某些人士從事與兒童有關的工作。根據法律，被定罪的兒童性侵犯者會自動列入該名單。合資格人士可透過一個名為"披露及禁制服務處"(Disclosure and Barring Services)的刑事紀錄查核機關查核該名單。^{12註釋符號代表披露及禁制服務處是"非政府部門的公共行政機構"，過往包括刑事罪行紀錄局(Criminal Record Bureau)(根據《1997年警隊法令》(Police Act 1997)設立)及獨立保障局(Independent Safeguarding Authority)。其職責是協助僱主作出穩妥的招聘決定，以及確保不適合的人不會從事與易受傷害群體共處的工作。該處於2015年處理420萬宗要求發出犯罪紀錄證明書的申請。} 不過，求職者不可直接向披露及禁制服務處提出查核申請，而是必須透過已向該處登記的準僱主提出申請。披露及禁制服務處會向應徵者發出證明書，然後應徵者可向僱主出示該證明書。^{13註釋符號代表披露及禁制服務處亦提供標準式及加強式的查核服務(設有或不設禁制名單查核)。設有禁制名單查核的加強式查核服務，適用於《2006年保障易受傷害群體法令》所界定的"與兒童進行的受規管活動"。僱主在取得獲有條件聘任的準僱員同意後，會將一份表格交給該僱員填寫，然後僱主會在已填寫的表格上加簽，並把表格交回披露及禁制服務處辦理手續。查核結果會列於證明書上，當中載明警方"中央檔案"內關乎申請人(準僱員)的每項相關事宜的詳情。} 與香港的查核機制相比，披露及禁制服務處涵蓋的工作範圍更為廣泛(例如包括志願工作及並無監督下的教學、訓練及指導，但不包括私人導師)，並向僱主提供更多詳情(例如所犯的罪行及犯案日期)。
• 兒童性侵犯者披露計劃：該披露計劃主要針對兒童性罪行，並與上述兩個資料披露渠道同步運作。^{14註釋符號代表披露計劃被視為政府為應對一名孌童癖患者於2000年7月拐帶及殺害8歲的Sarah Payne事件引起的巨大輿論而採取的措施。該案件觸發了一場公眾運動，呼籲政府公開性罪犯名冊。設立披露計劃是2007年6月公布的《保護兒童免遭性罪犯傷害檢討》(Review of the Protection of Children from Sex Offenders)的其中一項建議。4個警區率先於2008年試行披露計劃。} 披露計劃是一個由地方警隊執行的行政機制，其主要特點如下：
  
  

  (a)	廣闊的使用者涵蓋面：在披露計劃下，家長、看護人、監護人或任何第三者(例如鄰居或朋友)均可要求當地警方提供有關任何與一名或多名未滿18歲兒童有接觸的個別人士的資料；
  (b)	風險為本及按個別個案進行評估：警方繼而利用從本身的情報部門及其他相關機構取得的資料，根據個別個案的情況詳細評估所涉人士對有關兒童構成的風險；
  (c)	向適當人士作出有限度的披露：倘若警方認為提出要求的一方的疑慮合理，亦即所涉人士確實對有關兒童構成風險，警方理應作出披露。警方會向最適合保護有關兒童的人士(例如家長)以會面形式披露有關資料，而該等人士不一定是提出要求披露資料的一方。警方會根據風險評估決定所披露的資料內容，而披露前無須得到所涉人士的同意；及
  (d)	保障私隱：為釋除私隱方面的疑慮，所發放的全部資料一概保密。警方會事先警告接收有關資料的人士，該等人士並須簽署承諾書。如有任何濫用所披露資料的情況，警方會提出檢控。

• 披露計劃普遍被視為一項適度的措施，以緩解要求全面開放性罪犯名冊的公眾壓力。英國政府亦認為，允許公眾全面查閱性罪犯名冊可能會適得其反，因為此舉或會迫使已登記人士隱藏身份，以逃避監察。實際上，披露計劃容許有關各方(例如家長與警方之間)雙向交換資料，有助加強對兒童的保護，而披露及禁制服務處則並無這種交換資料的做法。此外，這做法亦有助填補警方在收集情報方面的缺口。
• 儘管如此，因為任何人的定罪紀錄均屬應保密的個人資料，故披露計劃可能對保障私隱構成影響。為回應這方面的關注，內政部(Home Office)於2010年進行私隱影響評估，並訂立兩項有關披露資料的主要原則。第一，必須有迫切需要披露資料，以保護有關兒童。第二，披露的資料對於有關兒童所承受的風險是"必要和相稱的"。舉例而言，在應用第二項原則時，警方未必需要披露所有有關性罪行個案中的詳細資料，才可令家長採取措施保護有關兒童。
• 披露計劃似能有效識別風險。該計劃在實施首年接獲900宗申請，當中就當事人有兒童性罪行紀錄的申請作出了160項披露，另有58項(即2%)披露關乎其他罪行(例如家庭暴力)，而該等罪行被警方認為有助減低對兒童構成的風險。截至2014年年底，當局共接獲6 200宗申請，並作出了877項(即16%)披露。英國政府認為披露計劃是成功的，因為既無違反保密要求的跡象，亦無證據顯示該計劃迫使已登記性罪犯隱藏身份。不過，儘管設有披露計劃，近年英格蘭涉及侵害未滿16歲兒童的性罪行舉報數字仍增加，這可能是由於公眾對該等罪行的認識加深，較前更願意舉報罪行相關。^{15註釋符號代表2015-2016年度，涉及未滿16歲兒童的性罪行的犯案率為每1萬名兒童有36.3人受害，而2013-2014年度之前的有關比率則由14.7人至17.4人不等。根據國家統計局(Office of National Statistics)的資料，有關犯案率近年急劇上升，主要是由於警方改良性罪行資料記錄方法，以及市民較以往願意舉報有關罪案。}

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2017年7月31日