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• 全長26公里的廣深港高速鐵路("廣深港高鐵")香港段訂於2018年第三季通車。^{1註釋符號代表廣深港高鐵會連接香港與廣州南站，途經深圳的福田站及深圳北站，全長142公里。政府表示，經此新建的城際鐵路線往來廣州與香港，行車時間預期將會減半，由100分鐘縮短至約50分鐘。此鐵路線亦使香港能夠接連內地正在快速擴展的國家高鐵網絡。在2016年，內地高鐵網絡的總長度已超過2萬公里。} 政府於2017年7月25日公布擬於西九龍總站實施的清關、出入境及檢疫手續的通關安排建議。根據有關安排，高鐵旅客將只須通過香港與內地同設於西九龍總站內的邊境管制站，便可一次性地完成入境或出境手續，無須在內地再次接受清關、出入境及檢疫檢查。此舉既可方便旅客，又可令香港能夠全面連接國家高速鐵路("高鐵")網絡。^{2註釋符號代表根據政府的建議，離港乘客登上列車，就能前往或接連國家高鐵網絡覆蓋的任何一個城市，而不須再在內地接受清關、出入境及檢疫檢查。另一方面，從內地前往香港的乘客可在國家高鐵網絡任何一個車站登上列車，不論該車站是否設有清關、出入境及檢疫檢查設施。如果沒有一地兩檢安排，乘客只可在設有通關設施的少數內地車站上落車。} 為此，西九龍總站將會劃出一個內地口岸區的特別區域，內地法律適用於該區域內。^{3註釋符號代表根據擬議安排，列車及毗鄰的月台範圍亦會劃定為內地口岸區。內地口岸區會視為在香港"區域範圍之外"，而內地法律將適用於該口岸區。5類內地執法人員(出入境邊防檢查人員、海關人員、出入境檢驗檢疫人員、口岸辦公室人員及警務人員)會在內地口岸區執行職務，以便乘客在西九龍總站的劃定區域離境及入境。內地法律會在內地口岸區內執行，指定事宜(例如有關發展權、鐵路系統維修及營運的事宜)除外。} 就有關擬議安排，公眾表達了不同關注，例如內地法律如何在內地口岸區應用及執行。
• 最近數十年，全球已有多個地方實施一地兩檢的邊境管制安排。舉例而言，一地兩檢安排自2007年起已在深圳灣口岸實施。香港在深圳灣口岸的港方口岸區內享有全面的刑事及民事司法管轄權。^{4註釋符號代表根據全國人民代表大會常務委員會("人大常委會")於2006年所作的決定，香港獲授權在深圳灣口岸內的港方口岸區實施全面管轄。香港的邊境管制人員會派駐在深圳灣口岸的邊境管制站，該邊境管制站位處內地，經一條由香港管轄的跨境大橋連接香港。由香港前往內地的旅客須通過該大橋進入港方口岸區。他們須接受香港邊境管制人員的檢查，才可進入毗鄰由內地管轄的區域。相似的安排亦適用於從內地來港的旅客。雖然兩個司法管轄區的邊境管制人員身處同一樓宇，但他們在兩個毗鄰的區域各自執行與清關、出入境及檢疫有關的職務，以便旅客出境及入境，兩者的管轄權沒有任何重疊。} 歐洲方面，英國與法國自2001年起在部分歐洲之星鐵路站內，為往來兩地的列車乘客實施"並置管制安排(juxtaposed control arrangements)"。北美洲方面，加拿大與美國自1952年起在選定的加拿大機場內，為乘搭飛機前往美國的旅客實施"預檢安排(preclearance arrangements)"。
• 本期《資訊述要》概述海外地方實施的一地兩檢安排。本文首先討論一地兩檢安排的普遍實施理據和較近期的例子，再聚焦兩個外界普遍認為是一地兩檢安排的範例，即英國與法國之間的"並置管制安排"及加拿大與美國之間的"預檢安排"，作為探討個案。^{5註釋符號代表除非特別提述英國與法國之間的"並置管制"模式，或美國與加拿大之間的"預檢"模式，否則本文會使用"一地兩檢安排"，以描述某一司法管轄區調派邊境管制人員前往另一司法管轄區的邊境管制站駐守，以執行與清關、出入境及檢疫有關的安排。}

全球一地兩檢安排的近期發展

• 就傳統的邊境管制安排而言，出境手續通常在出發地點辦理，而入境手續則在目的地點辦理。而就一地兩檢的安排而言，其大體上仍然存在相若的邊境管制目標，包括：
  
  

  (a)	防止不良分子(即恐怖分子)入境及防止被通緝人士離境；
  (b)	利便旅客的行程；
  (c)	防止走私應課稅商品，並就應課稅商品徵收稅款；及
  (d)	執行檢疫措施，以保障公眾健康。

• 一地兩檢安排可帶來兩大好處。首先，旅客因無須在出境地點和入境地點重複相類的邊境管制程序而節省時間。其次，該安排尤其可加強目的地司法管轄區的保安，因有關當局可預先識別可能威脅安全的人士的身份，並防止他們入境。
• 為此，執法人員在執行邊境管制職務時所行使的權力，通常與清關、出入境及檢疫事宜有關。該等人員的職務包括檢查貨物和行李、在核查旅客的旅遊證件後批准或拒絕他們入境，以及進行健康和農產品檢查。
• 至於一地兩檢安排的法律依據方面，相關的司法管轄區一般會訂立雙邊協議，訂明實施一地兩檢安排的理據、目的及藍圖。然後雙方會各自在其司法管轄區立法，訂明細節安排，例如共用邊境管制設施的位置，以及執法人員的職權。
• 一地兩檢的清關、出入境及檢疫檢查安排，亦可以其他形式出現，當中包括在過境列車上進行。以來往俄羅斯的聖彼得堡與芬蘭的赫爾辛基的高鐵列車為例，該鐵路自2010年12月起通車，全長430公里，行車時間約為3.5小時。列車乘客在購買車票時須透過鐵路公司，向邊境及海關當局提供其護照資料。當列車進出俄羅斯或芬蘭國境時，相關國家的邊境管制人員會使用接連有關國家的資料庫的流動裝置，在列車上進行身份核查及出入境程序。
• 此外，一地兩檢安排亦可單向實施，如由2011年7月起只適用於新加坡至馬來西亞的北行鐵路服務。雖然兩地的邊境管制人員同時在新加坡北面邊境內、毗鄰馬來西亞的兀蘭火車關卡內執行職務，但只有前往馬來西亞的旅客才可在該關卡一次性地辦理通關手續(先通過新加坡人員檢查，再通過馬來西亞人員檢查)。不過，南行前往新加坡的旅客仍然需要辦理清關、出入境及檢疫手續兩次，即先在馬來西亞的出境地點辦理，然後在新加坡的入境地點辦理。^{6註釋符號代表因為關閉設於新加坡市中心丹戎巴葛火車總站的馬來西亞清關、出入境及檢疫設施，引起了所涉土地的主權及鐵路物業的擁有權的問題。新加坡及馬來西亞兩國最終於1990年達成協議，並同意實施現時採用的單向預檢安排。}
• 展望未來，更多嶄新形式的一地兩檢安排會陸續推行。新加坡與馬來西亞政府於2016年12月達成協議，為全長350公里及連接新加坡與吉隆坡的高鐵設立清關、出入境及檢疫的設施，並實施一地兩檢安排，有關建造工程訂於2026年完成。根據該協議，只有在兩個總站(即新加坡及吉隆坡)登上列車的乘客才可受惠於在出發地點實施的一地兩檢安排。不過，在馬來西亞6個中途站登上列車前往新加坡的乘客，將須在馬來西亞的尾站下車，然後乘搭穿梭列車前往新加坡接受出入境檢查。此外，澳門政府與中央政府仍正制訂為經港珠澳大橋往來澳門與珠海的旅客而設的"合作查驗，一次放行"通關模式，該模式暫訂於2017年年底推出。^{7註釋符號代表根據有關計劃，澳門居民可使用港澳居民來往內地通行證，經港珠澳大橋邊境通道設施離境前往珠海。回程時，澳門居民只需使用其澳門身份證，便可完成邊境通關手續。目前，有關"合作查驗，一次放行"通關模式的更多推行細節，尚待澳門政府公布。}

英國與法國之間的並置管制安排

• 背景：為配合全長50公里的英法海底隧道(Channel Tunnel)啟用，英國和法國早於1994年已實施"並置管制安排(juxtaposed control arrangements)"^{8註釋符號代表英法兩國於1986年就興建海峽固定通道(Channel Fixed Link)簽訂《坎特伯雷條約》(Canterbury Treaty)。條約首次提出並置管制的概念，並規定英法雙方訂立協議，訂明"兩國中任何一國的公共主管當局可在另一國家境內實施並置管制安排的區域內行使職權。"}，將各自的邊境管制人員派駐對方的邊境管制站，實施一地兩檢，令旅客更快速完成出入境手續。有關安排已於2001年起推展至歐洲之星客運火車的選定車站，並自2003年起推展至提供橫越海峽渡輪服務的選定港口。
• 根據並置管制安排，乘坐歐洲之星往來英法兩地城市(例如倫敦、巴黎及加萊弗雷敦)的乘客，在一般情況下於設有一地兩檢安排的鐵路站啟程，僅須辦理出入境管制手續一次，無須在目的地車站再接受檢查。不過，乘客在抵埗後仍須由海關檢查行李。至於運載車輛往來英國肯特郡福克斯通與法國科凱勒的歐隧穿梭列車(Euro Tunnel vehicle-shuttle trains)，並置管制安排的出入境和清關檢查亦在啟程地點進行。類似的安排亦適用於法國加萊及敦克爾克的渡輪港口和英國多佛的渡輪港口。
• 目的：根據英法所訂立的雙邊協議，並置管制安排旨在"簡化和加快旅客橫渡海峽的手續"。^{9註釋符號代表請參閱《桑加特協議》。} 然而，有研究報告亦指出，並置管制安排現時較着重控制"非法入境者和尋求庇護者進入英國的情況"。^{10註釋符號代表請參閱Public Safety Canada(2016)。}
• 國際協議：英法兩國曾簽訂3項主要雙邊協議及條約，包括1991年的《桑加特協議》(Sangatte Protocol)^{11註釋符號代表《桑加特協議》的詳題是"關於涉及海峽固定通道的邊境管制及警務、刑事司法合作、公共安全及互助的協議"。此外，比利時、英國及法國亦曾就往來比利時和英國並途經法國的鐵路交通訂立一份三方協議。}、2000年的《桑加特補充協議》(Additional Protocol to the Sangatte Protocol)及2003年《勒圖凱條約》(Le Touquet Treaty)。^{12註釋符號代表根據英國與法國於2003年簽訂的《勒圖凱條約》(關於兩國在海峽及北海的海港實施邊境管制的條約)，英國人員可在法國加萊及敦克刻爾克渡輪港口的管制區行使邊境管制權。法國人員亦可相應在英國多佛港口行使相同權力。} 連同在隨後數年訂立的補充協議，該等協議及條約就通過英法海底隧道運載乘客及車輛的列車服務^{13註釋符號代表根據《桑加特協議》第7條，英國及法國的邊境管制人員獲授權在往來巴黎與倫敦的歐洲之星列車上執行乘客入境的邊境管制程序。然而，直至2001年，乘客僅須在到達倫敦或巴黎時辦理入境管制手續。因應前往倫敦尋求庇護的非法入境者數目增加，英法兩國於2000年簽訂《桑加特補充協議》，藉此於巴黎及倫敦設立並置管制區。自此，乘客可在登車前接受目的地國家邊境管制人員的檢查。} 及橫越海峽的渡輪服務，訂定邊境管制安排。
• 當地立法：為落實上述雙邊協議及條約，英國國會通過了多項法例，包括在歐洲之星的選定車站和英法兩國的海港設立管制區，以及英法邊境管制人員在這些管制區執行的職務。^{14註釋符號代表英國當地就英法海底隧道所制定的相關法規包括：(a)施行《坎特伯雷條約》的《1987年英法海底隧道法令》(Channel Tunnel Act 1987)；(b)實施《桑加特協議》的《1993年英法海底隧道(國際安排)令》(Channel Tunnel (International Arrangements) Order 1993)；(c)落實1993年簽訂的三方協議(關於使用海峽固定通道往來比利時與英國並途經法國的鐵路交通)的《1994年英法海底隧道(雜項條文)令》(Channel Tunnel (Miscellaneous Provisions) Order 1994)；(d)施行《桑加特補充協議》(旨在於英法兩國的歐洲之星鐵路站建立並置管制區)的《2001年英法海底隧道(國際安排)(第3號修訂)令》(Channel Tunnel (International Arrangements) (Amendment No.3) Order 2001)；(e)《2001年英法海底隧道(國際安排)(第4號修訂)令》(Channel Tunnel (International Arrangements) (Amendment No.4) Order 2001)，該令訂明，要求總站管制站的管理方，為法國人員免費提供執行職務所需的地方、裝置及設備；及(f)《2004年英法海底隧道(雜項條文)(修訂)令》(Channel Tunnel (Miscellaneous Provisions) (Amendment) Order 2004)，該令把並置管制安排推展至於法國設立中途站的英國往來比利時之間的鐵路服務。至於就橫越海峽的渡輪制定的相關法例，則有施行《勒圖凱條約》的《2003年〈2002年國籍、出入境及庇護法令〉(並置管制)令》(National, Immigration and Asylum Act 2002 (Juxtaposed Controls) Order 2003)。} 此外，有關邊境管制的英國法例^{15註釋符號代表《桑加特協議》把邊境管制界定為"有關警務、出入境、海關、衞生、禽畜及植物檢疫、消費者保障、運輸及道路交通的管制，以及國家或歐盟法規中訂明的其他管制"。} 及部分相關刑法，亦適用於法國的管制區。^{16註釋符號代表請參閱《2003年〈2002年國籍、出入境及庇護法令〉(並置管制)令》第3部。這些法律包括《1971年出入境法令》(Immigration Act 1971)、《2000年恐怖主義法令》(Terrorism Act 2000)及《1999年出入境及庇護法令》(Immigration and Asylum Act 1999)。} 法國國會亦相應於1993年4月通過法例，批准《桑加特協議》，並於2003年11月通過法例，批准《勒圖凱條約》。
• 權力及限制：英國內政部轄下負責執行邊境出入境和海關管制工作的英國邊防部隊(UK Border Force)人員，以及英國警務人員，兩者均可派駐法國的管制區。這些人員享有的權力包括搜查、逮捕和拘留違反相關邊境管制法例的人士。被捕人士可移交英國，但法國當局保留拒絕移交其國民的權利。然而，上述權力仍有一定限制，例如拘留旅客的時間不得超過24小時，以及拘留地點須在指定地方(例如警署)。
• 另一方面，派駐英國管制區的法國邊防管制人員，享有與英國邊防管制人員相若的權力，包括逮捕權、拘留權及將被捕人士交回法國的權力。雖然按照傳統，英國人員不會攜帶槍械，但在英國管制區的法國人員於執勤時可攜帶槍械。槍械的使用須符合英法雙方議定的條件。
• 《桑加特協議》的其中一個特點，是英法雙方共同享有在英法海底隊道內的司法管轄權。根據協議，雙方均有權管轄由各自邊境迄至隧道中央的一段隧道。為了釐清在隧道行駛中列車的司法管轄權，《桑加特協議》訂明，每個國家均可行使司法管轄權及應用本身的法律，但最先接收或逮捕嫌犯的國家一般可優先行使司法管轄權。
• 權利的保障：根據《桑加特協議》第18條，旅客可決定不通過目的地國家的邊境管制區。在這情況下，出發地國家不可拒絕接回這些旅客及其攜帶的貨物及動物。關於管制區人員的法律責任，英國或法國的人員都不可因在執行職務期間的作為或不作為而被檢控。至於針對管制區人員的民事或賠償申索，有關個案只會根據管制區人員所屬國家的法律予以處理。

美國與加拿大之間的預檢安排

• 背景：加拿大於1952年開始在多倫多皮爾遜國際機場試驗預檢安排，最初計劃只包括一家航空公司，涉及僅數個往來多倫多和紐約的航班。^{17註釋符號代表應美國航空公司的要求，美國及加拿大政府於1952年1月在多倫多皮爾遜國際機場(前稱馬爾頓機場)推行為期4個月的試驗預檢計劃。該航空公司相信計劃有利運用資源，例如可紓緩紐約拉瓜迪亞機場的擁擠情況。試驗計劃開始時只涉及4個每天來往多倫多和紐約的航班，前往美國的乘客可在登機前接受美國的清關和出入境檢查。試驗計劃效果良好，其後推展至在其他航空公司和機場實施。} 及至1974年，實施預檢安排的機場增加3個，包括溫哥華、蒙特利爾及溫尼伯的機場，其後更進一步加入卡加利、愛民頓、哈利法克斯及渥太華的機場。加拿大其他機場如欲實施預檢安排，目前需要向美國國土安全部(US Department of Homeland Security)提出申請。
• 目的：據美國海關及邊境保衞局(US Customs and Border Protection)^{18註釋符號代表美國海關及邊境保衞局是美國國土安全部的行政機關，負責管理、管制及保衞美國邊境。在2016年，該局在愛爾蘭、阿魯巴、巴哈馬、百慕大、阿布扎比及阿聯酋等6個國家設有15個預檢地點，共處理了1 800萬名旅客入境美國的手續，當中約1 200萬人來自加拿大。該局亦報稱在2016年，已防止6 451名不准入境美國的旅客登上前往美國的航機。} 表示，預檢安排的首要目的在於加強國家安全及防止恐怖分子進入美國境內，但預檢安排亦為旅客帶來更大便利，有助增進美加兩國之間的航空旅運。為此，從加拿大機場前往美國的旅客可先接受加拿大邊境管制人員的檢查，再進入美國預檢區，而派駐該區的美國邊境管制人員會檢驗及核查擬進入美國的旅客及貨物。
• 國際協議：美加兩國至今共訂立過3份雙邊協議，列明預檢安排。第一份是1974年5月簽署的《航空交通預檢協議》(Air Transport Preclearance Agreement)，該份協議將自1952年以來實施的安排正規化。^{19註釋符號代表1974年簽訂的《航空交通預檢協議》，推展及正規化自1952年起已存在的預檢安排。據美國總審計長(Comptroller General)的報告，在1974年之前幾年，航空公司和旅遊業界因憂慮預檢安排會終止而大力游說簽訂該項協議。有關安排有助加拿大機場成為過境樞紐，方便旅客轉機飛往美國多個不設出入境及清關設施的國內機場。} 第二份是2001年1月簽署的《美加航空交通預檢協議》(Agreement on Air Transport Preclearance between the US and Canada)，該份協議取代第一份協議，並正規管現行安排。第三份是2015年3月簽署的《陸路、鐵路、海路及航空交通預檢協議》(Agreement on Land, Rail, Marine, and Air Transport Preclearance)，該份協議將適用於航空交通的預檢安排延展至陸路、鐵路及海路交通。針對最近期的第三份協議，兩地正相應立法。^{20註釋符號代表根據新協議，預檢安排計劃推展至加拿大另外兩個機場及兩項跨境列車服務，包括由蒙特利爾火車站前往紐約的列車服務。}
• 當地立法：加拿大國會於1999年通過《預檢法令》(Preclearance Act)，讓預檢協議及安排得到"法定權力"。訂立有關法令是要滿足在1980年代制訂的《加拿大權利與自由憲章》(Canadian Charter of Rights and Freedoms)賦予加拿大人新的個人權利，以及不斷增加的過境交通需求。該法令授權美國預檢人員，可按雙邊協議在最多11個選定加拿大機場的指定預檢區執行清關及出入境職務。^{21註釋符號代表2016年6月，加拿大政府提出一項法案(法案C-23)，將預檢安排推展至2015年雙邊協議訂明的其他交通工具。該法案亦訂有一個特定部分，以規範加拿大在美國的預檢安排，以及就美國駐加預檢人員的權力作出其他修訂，例如容許美國人員基於緊急保安理由，即使現場沒有加拿大人員協助，仍可進行裸身搜查；授權美國人員在非機場地點攜帶槍械；以及豁免美國人員承擔刑事法律責任。加拿大下議院在2017年6月21日通過該法案，加拿大上議院現正審議該法案。} 美國國會亦已於1986年立法，容許外國的海關人員派駐美國，條件是美國人員在海外亦享有如駐美外國人員所享有的權力。^{22註釋符號代表美國國會於1986年10月通過法律，容許美國人員派駐海外，預先檢查會抵達美國的個人和商品。外國亦可相應與美國簽訂協議，讓外國人員派駐美國。這些人員可"行使的職能、執行的職務及享有的特權和豁免，與美國人員獲授權行使的職能、執行的職務及享有的特權和豁免一樣"。美國國會亦於2015年通過《2015年預檢授權法令》(Preclearance Authorization Act 2015)，指明美國國土安全部在甚麼情況下，可在外國設立海關及邊境保衞局的預檢地點。} 不過，雖然有關協議容許加拿大人員在13個選定美國機場執行類似職務，但實際上至今仍未有加拿大人員派駐美國機場。
• 根據《預檢法令》，美國預檢人員獲授權在加拿大機場的指定預檢區內執行(a)農業、(b)外籍人士及國籍、(c)關稅、(d)食品及藥品、(e)移民及國籍，以及(f)公眾健康及福利等6項美國法例。然而，加拿大《預檢法》明確訂明美國刑法不適用於預檢區。^{23註釋符號代表請參閱《1999年預檢法令》(Preclearance Act 1999)的序言。}
• 權力及限制：現時，美國預檢人員有權在執行職務時檢查、搜查(惟裸身搜查須由加拿大人員進行)及拘留任何人，以及有權檢取貨物及私人物品。美國人員不可攜帶槍械，但有需要時則可使用非致命或不足以引致嚴重身體傷害的武力，除非該等人員或其他人的個人安全有危險。
• 美國人員在預檢區內並無拘捕權，任何拘捕行動均須由加拿大人員根據加拿大法律進行。凡因刑事罪行而被美國通緝的人士，如為乘搭前往美國的航班而進入預檢區，可獲准登機。在加拿大的美國預檢人員會預先提醒美國執法機構，該等被通緝人士在抵達美國目的地時將被拘捕。
• 權利的保障：美國人員在預檢區內執行美國法律及行使任何權力時，不可抵觸加拿大人權法例的條文，包括《加拿大權利與自由憲章》、《加拿大權利法案》(Canadian Bill of Rights)及《加拿大人權法令》(Canadian Human Rights Act)。為保障旅客的權利，《預檢法令》訂明，除非有合理理由懷疑某旅客觸犯了加拿大《預檢法》所訂的具體規定(例如妨礙美國人員)，否則該名旅客可自由離開預檢區。
• 就民事法律責任而言，美國預檢人員無須為在預檢區內執行職務時引致損傷或損失的作為或不作為負責。另外，根據2015年的協議，美國當局對其執行職能和職務時觸犯刑事罪行的預檢人員，享有基本司法管轄權。^{24註釋符號代表美國國會於2016年12月通過《旅運、商業及國家安全促進法令》(Promoting Travel, Commerce, and National Security Act) (H.R. 6431)。該法案修訂了《聯邦刑事罪行守則》(federal criminal code)，訂明某些美國僱員在加拿大的行為，若構成美國聯邦刑事罪行，該些行為則等同在美國發生，美國當局有權檢控該等美國僱員。該法案適用於藉邊境安全措施而派駐加拿大的美國國土安全部或美國司法部僱員、外判商或外判商僱員。}

總結

• 在邊境管制實施的一地兩檢安排，可以多種形式出現；而適用的法律及執法權力，亦會因應當地情況而出現變化。值得注意的是，隨着選定地方中籌劃的跨境交通基礎設施在未來數年落成，更新穎的一地兩檢安排模式將陸續浮現。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2017年10月16日