ISE02/20-21

• 香港的除稅後無鉛汽油牌價於過去10年上升21%至每公升11.24港元，價格貴絕全球。^{1註釋符號代表根據國際能源署的資料，2019年的香港汽油牌價貴絕全球，較全球平均價格高出逾倍。根據另一項較近期排名資料，2020年10月中的本地汽油價格仍高踞世界首位。請參閱International Energy Agency (2020)及GlobalPetrolPrices.com (2020)。} 與此相反，汽油的進口成本價卻同期累挫39%，跌至每公升僅2.73港元。這兩個背馳走勢，引發外界批評本地油公司的經營手法違反競爭，以賺取"不合理的偏高利潤"。^{2註釋符號代表Legislative Council Secretariat (2019)。} 該等不當手法的指控，包括"合謀定價"，以及汽油價格"加快減慢"。^{3註釋符號代表"加快減慢定價方式"，泛指燃油牌價在國際油價上升周期時不單上調速度較快，升幅亦較大。不過，在油價下跌周期時，牌價下調較慢，而跌幅較小。因此，油公司被指控從價差中取利。} 由於車用燃油是日常必需品，影響本港數以百萬計的駕駛人士及乘客，車用燃油價格透明度的議題，在過去5年的立法會內曾先後討論最少10次。^{4註釋符號代表過去5年，議員分別在2016年1月27日、2016年5月4日、2017年2月22日、2017年5月24日、2020年1月15日、2020年4月29日及2020年5月20日的立法會會議上，提出7項有關車用燃油價格的立法會質詢。經濟發展事務委員會亦分別在2017年5月22日、2018年7月17日及2019年4月29日的3次會議上，討論本地車用燃油市場的競爭情況，並通過兩項議案，要求"進一步促進市場競爭"、"降低產品價格"及"展開正式調查"。請參閱GovHK (2016a，2016b，2017a，2017b，2020a，2020b及2020c)及Legislative Council Secretariat (2017，2018及2019)。}
• 回應上述指控，消費者委員會("消委會")及競爭事務委員會("競委會")均曾就本地車用燃油市場，進行多次研究。兩者的研究結果顯示，本地市場的若干獨特因素(例如燃油稅偏高及土地成本昂貴)，可能是本地燃油價格居高不下的原因。^{5註釋符號代表Consumer Council (1999，2015，2016及2020)及Competition Commission (2017)。} 雖然這兩個公共機構並無尋獲"反競爭行為的確實證據"，但這部分是由於兩者皆未能從本地油公司取得必需資料(例如成本與利潤數字)，作深入分析。競委會因而在2017年5月發表的報告中建議，競委會在日後進行市場研究時應獲賦予強制收集資料的權力，以處理公眾長期關注的問題。^{6註釋符號代表Competition Commission (2017)。}
• 全球現時約有58個地方的競爭監管當局，獲法律授權在研究市場狀況時可向業界持份者收集所需的資料，當中包括車用燃油市場。^{7註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2016)。} 當中澳洲的做法在全球備受讚許，因為當地即使賦予監管機構強制收集資料的權力，但卻同時保障持份者的商業利益及資料機密，兩者取得適當平衡。^{8註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2013)。} 本期《資訊述要》先回顧香港近年的汽油定價趨勢，繼而簡述澳洲監管機構在市場研究下的強制收集資料權力。

香港近年的車用燃油價格趨勢

• 本地汽油價格：2020年8月，本地無鉛汽油的平均零售價格為每公升17.3港元(圖1)。扣除每公升6.06港元燃油稅後，調整牌價為每公升11.24港元，不單是每公升2.73港元的平均進口成本的4倍，亦是每公升2.2港元的全球油價(布倫特原油價格)的5倍。本地汽油的零售毛利(即調整零售牌價減去進口成本及零售折扣後的差額)，同期為每公升6.71港元，是2010年8月的相應毛利額逾2倍，令公眾懷疑本地油公司並無充分轉嫁油價下跌的得益，讓消費者受惠。此外，本地五大零售商的汽油牌價大同小異，亦導致反競爭行為的"合謀定價"嫌疑。^{9註釋符號代表Legislative Council Secretariat (2019)及Consumer Council (2020)。}

• 車用燃油市場的近期研究結果：有鑒上述公眾關注，消委會和競委會於過去10年曾就車用燃油市場進行多次研究。競委會最近於2017年5月發表報告，指出本地汽油市場呈現下列特點：(a)本地油公司普遍提供零售折扣優惠，使實際除稅後無鉛汽油牌價於2011-2016年期間平均下跌每公升約0.8-1.5港元；(b)全港181個油站的土地和建造成本均高企不下；及(c)營運成本較高。因此，競委會"不能排除大部分或全部"的上述零售毛利升幅，"可能是源於"這些因素。此外，單憑一眾油公司所定的汽油價格"偏高及保持一致"這兩種現象，"並不構成反競爭行為的確實證據"，因為這可以是市場力量和五大油公司成本結構相近的結果。
• 現行市場研究受制於有限資料：然而，上述研究結果無助釋除市民的疑慮，因為研究主要依據公開資料，以及油公司自願提供的數據進行。該兩個公共機構均未能取得持份者的重要資料(例如成本、利潤與淨利率)，削弱了該等市場研究的公信力。事實上，競委會亦明確表示"並非每次都能獲得所需的資料，令數據有所欠缺，致使在進行分析時，未能作出確實的推論"。面對以上掣肘，競委會在2017年的報告中，提出在日後進行市場研究時，應獲賦予強制收集資料的權力，但其建議不獲政府接納。^{10註釋符號代表政府對該項建議持保留立場，因為競委會現行權力是2015年前"在平衡各方面考慮"及經立法會詳細討論後訂定。此外，競委會運作只有數年，當局表示需待較長時間，才會考慮檢討。請參閱GovHK (2017b)。}
• 市場研究中強制收集資料權力並不等同正式執法調查權力：2019年4月29日，經濟發展事務委員會通過一項議案，促請競委會根據《競爭條例》(第619章)引用"正式的調查權力"(例如搜查令及強制收集資料的權力)，以調查車用燃油市場中出現的疑似反競爭行為。^{11註釋符號代表競委會的回覆指出，該項議案不能強制該會展開調查。請參閱Legislative Council Secretariat (2019)。} 然而，競委會的回應指出，該會只會在"有合理因由懷疑油公司違反競爭守則"時，才會引用正式調查權力。^{12註釋符號代表Commerce and Economic Development Bureau (2019)。}
• 主要關注事項：監管機構進行市場研究時，若獲賦權行使強制收集資料的權力，可為社會帶來若干裨益，例如提升定價透明度、促進競爭、提供更多證據為本的營商手法分析，以及糾正公眾對主要市場參與者的誤解。不過，業界卻關注到監管機構於市場研究時行使強制收集資料的權力，或會干預自由市場經濟下的商業營運。對企業而言，成本與利潤資料均屬高度保密和敏感的資料，除非關乎重大社會利益，否則公共機構不應索取有關資料。此外，業界亦關注到商業資料保密的問題。^{13註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2016)、Legislative Council Secretariat (2004)及GovHK (2016b)。}

澳洲監管機構在車用燃油市場的強制收集資料權力

• 自2000年代以來，澳洲日益依賴海外的石油供應，因為當地的主要煉油廠競爭力日走下坡；加上面對區內供應商的劇烈競爭，它們相繼倒閉。進口車用燃油佔澳洲整體供應的比例，因而由1999年的5%飆升至2019年的35%。2020年10月中，澳洲無鉛汽油牌價為每公升1.19澳元(6.67港元)，僅為香港牌價約三分之一，亦是先進經濟體系中最低地方之一。雖然這可部分歸因於澳洲燃油稅較低，僅為0.423澳元(2.37港元)，但當地有較多種類的汽油零售商(如超級市場、油公司與獨立零售商)，亦有助促進競爭。
• 1998年的市場為本的規管框架及非正式價格監察：為保障消費者，澳洲政府曾經嚴格規管車用燃油市場價格長達50年，但此項過度干預的政策被認為對"零售汽油市場造成不良影響"。^{14註釋符號代表競爭和消費者委員會自1998年年中起停止行使強制收集資料的權力，不再為管制車用燃油價格而強制要求油公司提供價格、成本和利潤的詳細資料，因為價格管制令大城市與鄉郊地區的車用燃油價格之間差距擴闊。請參閱Australian Competition and Consumer Commission (2008)。} 因此，澳洲政府逐步放寬監管，推行以市場為本的規管制度，並由自1995年成立的澳洲競爭和消費者委員會("競爭和消費者委員會")，負責統一監管工作。
  
  1998年，澳洲正式撤銷對汽油價格的規管，交由市場力量定價。雖然競爭和消費者委員會仍負責監察汽油價格，但其角色已見淡化，只可使用公開數據及持份者自願提供的資料。這種"非正式"價格監察的做法，有別於1998年前使用企業機密資料進行的"正式"價格監察。
• 2007年恢復強制收集資料權力以監察價格：然而，澳洲社會認為競爭和消費者委員會的非正式價格監察做法，不足以保障駕駛人士的利益。這源於當地汽油牌價與全球油價之間的差距，自2000年代中期逐漸擴闊。^{15註釋符號代表Parliament of Australia (2006)及Australian Competition and Consumer Commission (2007)。} 其中，當地每公升汽油零售毛利由2005年上半年的0.033澳元(0.19港元)大幅擴闊64%至2006年下半年的0.054澳元(0.3港元)。澳洲國會及競爭和消費者委員會因而在2006-2007年分別進行調查，而兩者皆得出車用燃油市場部分環節的競爭"並非完全有效"的結論。在公眾的強烈要求下，競爭和消費者委員會自2007年12月起加強其價格監察角色，恢復強制收集資料的權力，規定油公司須提供機密資料，以用作正式監察。^{16註釋符號代表Australian Competition and Consumer Commission (2007)。}
• 車用燃油市場強制收集資料權力的要點：目前，澳洲競爭和消費者委員會共在4個行業界別行使強制收集資料的權力研究市場，該等行業分別是車用燃油、機場及航空、電力及碼頭裝卸。澳洲的強制收集資料的權力，源自《2010年競爭及消費者法》("《競爭及消費者法》")，下文概述當地在車用燃油市場行使該項權力的要點：
  
  

  (a)	須先獲部長批准：競爭和消費者委員會一般會先請油公司自行提交所需資料，如油公司拒絕遵從，則會引用強制權力。根據《競爭及消費者法》，在引用強制收集資料的權力前，須先獲財政部長批准。就此發出的部長指令(涵蓋監察目標、範圍及所需資料)的有效期，通常只有1-3年；17註釋符號代表1998年以前，有意見批評正式價格監察措施遭濫用，當地因而引入部長指令，以作制衡。自2007年年底開始，澳洲政府連續6次延長有關指令期限，將正式車用燃油價格監察措施的有效期延至2022年12月。請參閱Productivity Commission (2001)。
  (b)	機密資料的保障：《競爭及消費者法》訂有以下保障措施，以保護資料提供者的"商業機密"。首先，競爭和消費者委員會只可獲取部長指令訂明的指定機密資料。其次，市場研究報告僅可展示整體結果，避免任何人能從中推算出個別公司資料的情況。再者，競爭和消費者委員會的委員如非法披露受保護資料，可被判處兩年監禁(因公眾利益而披露除外)；
  (c)	必須資料以作分析的涵蓋範圍：競爭和消費者委員會獲賦予的強制收集資料權力，包括各個界別(即零售、煉油及批發)的所有主要市場參與者的機密資料，涵蓋銷售額、價格、成本與利潤，用作深入分析。該委員會將評估市場的盈利能力，並決定(i)汽油牌價是否合乎經濟效益；(ii)成本基礎是否具效益；及(iii)油公司的資本回報率是否合理；18註釋符號代表衡量行業盈利能力的主要量化指標包括：(a)毛利；(b)毛利率；(c)純利；(d)銷售回報；(e)資產回報；及(f)資本額回報。競爭和消費者委員會將這些指標套用到財務模型，用以分析行業的財務表現。請參閱Australian Competition and Consumer Commission (2017)。 及
  (d)	油公司對資料涵蓋範圍的意見：競爭和消費者委員會在索取資料前，會就指明資料範本諮詢業界意見。該委員會可因應業界意見和關注，修訂資料要求及資料範本內容。持份者如認為強制資料要求或施加的罰則不能接受，可向法院提出上訴。19註釋符號代表機構若未能按強制收集資料權力的要求提供資料，或向競爭和消費者委員會提供虛假或具誤導性的資料，每次違規可被罰款4,440澳元(24,908港元)。

• 強制收集資料的權力提高澳洲車用燃油市場定價的透明度：在強制收集資料的權力下，競爭和消費者委員會於2013年前發表年度車用燃油市場價格監察報告，而自2014年底起更發表季度報告。委員會的報告指出，雖然澳洲車用燃油零售毛利在2010-2018年間合計上升63%至每公升0.104澳元(0.58港元)，但油公司的機密資料顯示它主要反映營運成本急增的現象。扣除新增成本後，油公司純利在整體零售毛利的比率，同期實際上維持於13%-14%的水平。^{20註釋符號代表Australian Competition and Consumer Commission (2020)。}
• 市場研究的正面反應：以機密資料為本的市場研究，"有助公眾在掌握較多資料的情況下進行討論，並消減社會對燃油市場的某些疑慮"。油公司亦認同競爭和消費者委員會在釐清市民對車用燃油市場的誤解上，擔當重要角色。事實上，該委員會接獲關於車用燃油的投訴數字，在2008-2019年期間大幅下挫76%至僅880宗。^{21註釋符號代表Australian Competition and Consumer Commission (2007及2019)。} 綜觀全球，澳洲的市場研究備受肯定，因為這些研究能分辨"良性競爭與異常情況的價格變動"，提升市場透明度。^{22註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2013)。}

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
梁志傑
2020年10月21日