ISE12/20-21

• 香港50岁以上的年长雇员在职场若然遇到歧视行为(如聘用、薪酬和解雇等)，现行劳工法例及劳资审裁处皆无法处理，社会因而出现制定专设法律的建议。^{1注释符号代表年长雇员于本文泛指50岁及以上的劳动人口，包括介乎50至64岁的中年雇员以及65岁及以上的长者雇员。} 根据一项于2016年完成的调查，超过三分之二的本地工作人口认为年长人士最容易在职场受到歧视，社会亦因而强烈要求当局处理该等不当行为。^{2注释符号代表Equal Opportunities Commission (2016)、明报(2019)及Zou, M. (2015)。} 反映雇主并不积极招聘年纪较长人士，本港年长人士的劳动参与率于2019年仅为43.1%，为50岁以下人士的相应数字(75.8%)的五分之三。^{3注释符号代表经查询而取得的政府统计处统计数字。} 环顾香港邻近已制定年龄歧视法例的主要经济体系，其年长人士的劳动参与率皆较香港为高，当中包括日本(47.7%)、新西兰(56.1%)及南韩(57.8%)。^{4注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2020)。}
• 自1996年起，政府主要透过公众教育和向雇主提供自我规管指引，应对职场年龄歧视。不过，由于雇主无须就其不当行为负起法律责任，社会有意见批评该等措施力度"不足"。^{5注释符号代表Equal Opportunities Commission (2014)及Hugill & Ip Solicitors (2019)。} 平等机会委员会("平机会")现时并无法定权力调查及跟进有关年龄歧视的举报，而该等查询于2009-2019年期间多达约1 500宗。^{6注释符号代表经查询而取得的平等机会委员会统计数字。} 然而，政府对订立年龄歧视法例持保留意见。2019年5月，立法会通过无约束力议案，促请政府制定年龄歧视法例。^{7注释符号代表Legislative Council Secretariat (2019)。}
• 环顾全球，最少50个地方已制定了年龄歧视法，主要透过民事法律程序解决有关问题。^{8注释符号代表International Labour Organization (2008)及Lewis Silkin LLP (2020)。} 而新西兰在年龄歧视法的监管方式，则更为温和，倾向以调解方式处理，而非民事诉讼。^{9注释符号代表New Zealand Human Rights Commission (2019)。} 加上新西兰如香港般沒有法定退休年龄，因此可为本地借镜的参考案例。本期的《资讯述要》先论述香港防止年龄歧视的近期政策发展，继而转述新西兰的年龄歧视法。

香港防止年龄歧视的近期政策发展

• 延长职业生涯︰过去20年间，本地年长雇员的数目增长了161%至130万，而他们在整体劳动人口中的比例亦由15.2%倍增至33.2%(图1)。^{10注释符号代表经查询而取得的政府统计处统计数字。} 同样地，年长雇员的劳动参与率在1999-2019年期间，由32.5%上升至43.1%，反映劳动人口的职场生涯在健康情况改善下普遍延长。而工商界雇主及政府把退休年龄逐渐由55岁延长至65岁，特别有利长期为同一雇主工作的雇员延长工龄。

图1 - 1999年至2019年期间的香港年长人口的劳动参与率

• 年长劳动人口在职场面对的挑战︰不过，年长雇员于转职及寻找新工作时，一般较年轻人士遇上更多挑战，部份由于雇主误解他们的工作能力 (如学习较缓慢、较不灵活和健康较差)。^{11注释符号代表Equal Opportunities Commission (2014及2016)及Youth I.D.E.A.S. (2018)。} 这些误解亦同时令他们较易被解雇。根据平机会于2016年完成的研究，三分之二(67%)的受访者认为50-59岁的雇员"容易遭受年龄歧视"，而60岁或以上雇员的相关歧视比例更高达78%。此外，部份职业(例如保安)的工作许可证，设定年龄上限，妨碍有能力的年长雇员留任。^{12注释符号代表《保安及护卫服务条例》(第460章)指明该年龄上限。请参阅GovHK (2018)。}
• 年龄歧视的查询及投诉︰尽管平机会在2009-2019年期间年均接获145宗个案，查询有关雇佣方面的年龄歧视问题，但平机会在现行法律框架下无权调查该等个案。劳工处同期亦接获年均15宗的相关歧视投诉，但由于投诉超越了《雇佣条例》(第57章)的保障范围，该处亦不能采取法律行动。^{13注释符号代表经查询而取得的劳工处统计数字。} 由此推断，更多受害人有鉴相关执法机构的权限，未有呈报其个案。
• 全球规管趋势︰国际社会一直呼吁采取所有合适的措施处理年龄歧视问题，当中包括立法方式。^{14注释符号代表有关呼吁源自《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会与文化权利的国际公约》。} 环顾全球已就年龄歧视立法的地方，主要利用民事法律程序解决劳资纠纷。国际劳工组织认为年龄歧视法在保障年长雇员"肩负重任"。^{15注释符号代表International Labour Organization (2006及2008)。} 亚洲部分地方(例如日本和南韩)亦同时提供经济诱因(例如聘用或薪金津贴)，鼓励雇主聘请或留任年长雇员。正如"选定地方促进年长人士就业的措施"及"选定地方为接近或已届退休年龄人士所作的安排"等研究摘要所述，"软硬"兼施的政策安排在上述地方相得益彰。就香港而言，当局虽然提供若干经济诱因(例如"中高龄就业计划"为雇主提供最高港币5,000元的每月津贴)，鼓励社会雇用年长人士，但年长雇员并不享有免受歧视的法律保障。因此，本文将集中讨论立法监管(或"硬"措施)的优点和缺点。
• 年龄歧视法的本地讨论︰1996年10月，政府在进行年龄歧视的公众咨询后，以年龄歧视并非"严重的人权问题"，加上立法"可能导致过份规管，并带来不必要的诉讼"为由，决定不就年龄歧视立法。^{16注释符号代表Education and Manpower Branch (1996)。} 取而代之，政府采取公众教育的方式，自1998年起就年龄歧视发出实务指引，供雇主作自我规管。^{17注释符号代表Labour Department (2006)。} 然而，年长雇员遭受不公平对待的报导仍然时有所闻，引起学者及关注组织再次要求为年长雇员提供更多法律保障。^{18注释符号代表Egdell, V. et al. (2017)、Zou, M. (2015)及Chan, A. (2013)。}
  
  平机会于2016年发表"职场年龄歧视"的探索性研究，当中70%的被访者支持订立年龄歧视法。平机会正计划在2020-2022年期间进行另一项研究项目，就年龄歧视法的可行法例框架进行研究。^{19注释符号代表Equal Opportunities Commission (2019)。}
• 年龄歧视法的社会效益︰年龄歧视法可为年长雇员提供一个公平的竞爭环境，增加他们受雇机会及收入保障。此外，法律制裁措施亦可向社会发出更强而有力信息，纠正对年长雇员的偏见，从而鼓励更多中年人甚至长者重新投入劳动人口，纾缓因劳动人口减少而将于2027年出现的5%人力短缺。^{20注释符号代表Labour and Welfare Bureau (2019)。}
• 关注事项︰然而，年龄歧视法亦可能为社会带来沉重的合规成本。首先，年龄歧视法下的诉讼带来"耗用大量的时间和金钱"的顾虑，^{21注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2019) 及International Labour Organization (2006)。} 因为这些歧视行为往往"低调隐晦"，难以搜集证据(例如人证和书面纪录)来证实或反驳相关指控。^{22注释符号代表Egdell, V. et al. (2017)。} 其次，由于年长雇员的医疗和劳工保险费用较年轻雇员高出三倍，本地雇主或因聘用年长雇员而承担较高成本，这对规模较小的企业可能是沉重负担。^{23注释符号代表陈章明(2019)。} 第三，本地雇主或会因为年龄歧视法而在人力管理上失去弹性，而年轻雇员则可能担心职场的向上流动机会减少。2019年5月，政府表示鉴于涉及"非常复杂的事宜"，加上立法会为香港带来"社会、经济环境的影响"，重申其反对立法的立场。^{24注释符号代表GovHK (2019)。}

新西兰的年龄歧视法

• 年长人士积极参与就业市场︰新西兰是拥有390万人口的岛国，当中42%是50岁或以上的年长人士。该国年长人士的工作意愿甚高，其劳动参与率于1999-2019年期间从42.2%显著上扬至56.1%。特别针对当地55-64岁人士，其劳动参与率于2019年甚且高达78.4%，高占经济合作与发展组织37个成员国当中的第三位。^{25注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2020)。}
• 职场年龄歧视情况︰虽然如此，新西兰的年长雇员并不能幸免于职场歧视。在1990年代初期的经济衰退潮中，大量年长雇员被裁员或被迫退休。^{26注释符号代表Khawaja, M. and Boddington, B. (2009)及Legislative Council Secretariat (1996)。} 当失业率于1992年上升至双位数(10.7%)水平时，聘请年长雇员的年龄歧视情况加剧，故此年满45岁的失业人士当中，五分之三失业期长达半年或以上。^{27注释符号代表New Zealand Prime Ministerial Task Force on Employment (1994)。}
• 新西兰的年龄歧视法︰面对国际间要求改善人权状况及当地要求保障年长雇员的双重压力下，新西兰在1993年8月制定《1993年人权法令》，其后又在2000年8月制定《2000年雇佣关系法令》。^{28注释符号代表除了年龄歧视外，该两项法例亦涵盖基于性别、家庭岗位、族裔、残疾及其他因素而产生与就业相关的歧视。} 这两条法例提供了一个针对年龄歧视的法定规管框架，具有以下特点：
  
  

  (a)	保障范围︰新西兰的年龄歧视法保障所有16岁或以上的雇员。有关法例提供4个主要保障范围，即(i)拒绝聘用申请人；(ii)给予较差的聘用条件；(iii)拒绝提供培训及晋升机会；及(iv)终止合约或迫使退休。现时，向求职人士查问其年龄亦属非法行为；
  (b)	由两个公共机构处理歧视投诉︰有别其他先进地区的年龄歧视法，新西兰的年龄歧视法采取以磋商为本的温和做法。当年长雇员无法与雇主在任职机构內部解决由歧视行为引起的纠纷时，可以向两个公共机构其中一个投诉，即"人权委员会"和"新西兰雇佣局"。一般而言，这两个机构会在15个工作日內决定是否接受有关投诉；
  (c)	雇佣双方的调解︰在接受歧视投诉之后，人权委员会或新西兰雇佣局将为雇主与雇员提供免费调解服务，务求尽早解决纠纷。为使双方能坦诚讨论，调解过程所得资料会被保密，不能在其后的诉讼中用作证据。如果双方达成的协议获得认证，有关协定可在法院执行；
  (d)	就持续的分歧采取跟进法律行动︰如果经过调解之后仍未能解决纠纷，年长雇员可以将其投诉个案交由两个法律机构(即"人权覆核审裁处"及"雇佣关系局")寻求和解。年长雇员可申请免费的法律代表；
  (e)	法律爭议和解下的赔偿补救︰这两个法律机构有权就歧视行为下令要求作出补救(如禁制令、金钱补偿或复职)。须予注意的是，这些补救措施均属赔偿及矫正性质，而非惩罚性做法或刑事制裁；及
  (f)	豁免生产力因素相关的年龄歧视︰年龄歧视法明确订定，当年龄因为安全及其他合理理由而成为一项"确实的职业资格"时，该法便不适用。例如，年龄歧视法容许给予20岁以下雇员较低的薪酬。

• 政策成效︰2014-2019年期间，人权委员会共接获6 400宗涉及歧视的查询和投诉(亦包括其他类别的歧视)，当中77%按新西兰奉行以调解为本的方式处理。只有9%的个案须交由裁判处循法律途径解决，减低了司法机关的负荷。^{29注释符号代表New Zealand Human Rights Commission (2019)。} 此外，《1993年人权法令》的制定，推动了当局于1999年废除了65岁强制退休年龄的限制，因为后者是歧视性措施。在此背景下，年长人士的劳动人口参与率在1999-2019年期间跃增三分之一，20年间由42.2%上扬至56.1%。根据有限的资料，年龄歧视法对当地经济产生的额外合规成本似乎有限。^{30注释符号代表Harcourt, M. et al. (2010)。} 部分学者对新西兰的年龄歧视法推崇备至，认为法例"打击年龄歧视发出有力的信息"。^{31注释符号代表Davey, J. (2015)。}
• 改善空间︰然而，年龄歧视法的温和手法定调，亦局限了其成效。根据新西兰统计局2019年的调查，仍有11.1%年龄介乎55-64岁的雇员，曾于过去12个月內在工作上受到歧视。^{32注释符号代表Stats NZ (2019)。} 故此，评论指出新西兰的隐性年龄歧视问题，仍然面对"严峻挑战"。^{33注释符号代表Backham, A. (2018)、Davey (2014)及McGregor, J. et al. (2002)。} 国际劳工组织亦指出，新西兰的年长雇员或会基于"显著的经济及情绪负担"，而不愿意针对雇主作出投诉。^{34注释符号代表International Labour Organization (2006)。}

结语

• 尽管本港年长人士的劳动人口参与率已由32.5%上升至43.1%，社会仍有意见提出应制定年龄歧视法，为年长人士提供法律保障。新西兰的年龄歧视法以调解为本，鼓励当事人以协商方式处理分歧，并解决了77%的歧视相关纠纷。虽然年龄歧视法或已向新西兰社会发出有力信息，但隐性歧视仍是新西兰年长雇员面对的严峻挑战。

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资料研究组
林升阳
2021年1月5日